对土地管理和政策问题的思考

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1、对土地管理和政策问题的思考近年来，耕地被大量地占用，甚至占而不用，失地农民增加，并且征地补偿不到位，损害了农民的利益。但是，究竟怎样认识、避免和解决这些问题，笔者提出一些疑问，并进行经济学的思考和探讨，表明一些自己的看法和建议，以免土地管理和政策矫枉过正，对经济发展和市场经济体制的完善造成负面影响。一、转移农村剩余劳动力和推进城市化需不需要占用耕地？对近两年圈地过多、征地不用和炒买炒卖土地，确实应当加以纠正。但是，有的学者提出，要严格保护耕地，交通、城市和企业建设，不能占用耕地。这也可能过于极端。目前，从农村到城市的务工劳动力有１亿之多，还有其２０

2、００万子女和妻子等家属；到２０２０年，可能还会有２亿农村剩余劳动力向城市转移，加上子女和妻子等家属，也会有２５０００万转移人口。如果现有的耕地中不分配一部分用来转移农村剩余劳动力和人口，现有的交通如果不扩大运力，城市中住宅和公共设施不增加，城市中企业不增加，转移农村的３７０００万人口，交通设施可能承受不了，农民工和家属到城市里没有地方住，到城市中也没有就业机会。这显然是行不通的。经济学上的一个原理是，劳动、资本和技术，一般情况下，只有和土地要素相结合，才能形成生产力；人口不论是在农村，还是在城市，都需要一定比例的土地，才能有居住、出行、工作和购物等

3、经济和社会活动。如果进城人口每人需要交通、居住、工作、公益设施等用地需要０．２５亩计算，未来２０年的工业化和城市化转移农村人口近４亿，很可能还需要占用１亿亩耕地。由于节约建设成本、寻求交通便利、解决水源供给等因素，城市一般又要建在平原、盆地、依山傍水、交通要道，大多要占用耕地，甚至良田。不可为了节约耕地将城市和企业专门建在山上和沟壑中。这就有一个两难选择：你是要占用一些耕地来转移农村剩余劳动力和人口，还是很少地占用土地，甚至不用占用耕地，慢一些和少一些转移农村剩余劳动力和人口？问题是象英国、法国、韩国、日本、德国等这样一些人口密度比我们还要大的国家

4、分配一些耕地用来建设城市、企业和交通，并没有发生粮食危机，进入了发达国家行列，甚至农产品还可以出口；而一些阿富汗、埃塞俄比亚、孟加拉等非洲和亚洲国家，农村人口占较大的比重，没有将很多的耕地用来进行城市化和工业化，有的国家粮食还不够吃，需要进口。因此，在尽可能节约用地的前提下，工业化和城市化转移近４亿农村剩余劳动力和人口，建设交通、城市和企业，仍然还是要用１亿亩左右的耕地。二、大量圈地、农田占而不用、炒买炒卖土地、征地补偿不到位等问题，究竟是什么原因造成的？目前许多学者给中央提出，要对耕地实行最严格的保护制度，而实施者就是政府的有关部门。反而推之，似

5、乎是因为政府管理不力造成了目前的土地问题。其实，这是错误的看法。造成目前诸多土地方面问题的原因主要是，１、征地制度不合理。一般来说，农村土地转成任何建设用地，几乎都要通过国家强制征用农村集体土地变成国有土地才可以；农村集体土地，即使是经营性用地，不经过征用，不能随意转变土地的用途，不能直接进入用地市场。农村集体作为土地的所有者，与政府就要被征用的土地，没有谈判和讨价还价的平等地位和权力。２、目前有关土地法及其实施法规对农民的补偿规定极不合理。规定的补偿是，几年的土地产出量，加青苗补偿费，再加一定的安置补助等等，给农民的补偿远低于土地应有的价值，而且

6、就是这种不到位的补偿也因县、乡、村的提留和克扣，到农民手中，也没有多少了。政府并没有将土地当作农民一两代人，甚至几代人赖以生存和保障的财产，也没有进行等价交换，更没有按照土地供求关系来定价。市场经济体制下，政府又不可能给失地农民提供就业机会。使农民成了无地、无就业和无保障的农村人口。３、农民基本上没有地权。现行的农村集体所有制，是一种每个农民对于土地产权极不明晰的体制，集体往往是一种虚无的组织，甚至是一种被低价征地的利用工具，农民对于土地没有发言权、控制权、处置权和收益权。经济学分析的规律是，当一种稀缺资源，其产权约束不明，他人可以很容易得到，并且

7、价格很低时，这种资源的转让、使用将会处于极大的浪费之中；否则，反之。试想，如果农民对土地的所有权很明确，作为用地者能从农村轻易地获得土地吗？再试想，当土地的价格由供求决定时，或者农民作为土地的出租者和入股者，索求土地的租金和分红时，能化数亿钱建几千亩地的收益率较低的高尔夫球场，能投资数亿、数十亿钱圈几千亩地放着不用吗？只有零地价、低地价和占地不付应有的成本时，才会发生这样的怪现象。因此，从根本上解决目前诸多土地问题的关键在于：改革征地制度，公益性征地要基本等价交换，农村集体土地可以直接进入经营性用地市场，明晰农民的土地财产权力。三、简单否定开发区和

8、工业园区可能会带来什么后果？目前，许多地方开发区和工业园区过多过滥，许多开发区和工业园区对于耕地占而不用。整顿开发区和工业