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1、关于土地管理几个重要问题的思考2011年7月份以来，胡锦涛总书记、温家宝总理先后3次针对国土资源管理工作发表重要讲话、做出重要指示。中央国务院主要领导同志对国土资源工作发表高频次、高密度讲话、做出指示批示，对国土资源管理工作给予前所未有的重视和关注，意义十分重大。长期以来，土地管理领域尚存在的一些根本性问题和突出问题，对经济社会的快好发展，以及社会公平、社会稳定、合理利用资源方面产生着深远影响。认识与解决好这些问题，不仅是土地管理部门，也是全社会共同责任。一、土地管理领域长期存在的根本性问题我国宪法规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制
2、，即全民所有制和劳动群众集体所有制。以此为基础产生了“国有土地所有权和集体土地所有权”土地管理“二元”结构。相较于国有土地所有权来说，“立法关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失”是土地管理领域长期存在的根本性问题。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用和收益和处分的权利”5.1-9,,services,andmakethecitymoreattractive,strengtheningpublictransportinvestment,establishedasthebackboneoftheur
3、banrailtransitmulti-level,multi-functionalpublictransportsystem,thusprotectingtheregionalpositionandachieve，但是根据我国目前相关法律规定，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。其一，关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两种，一种是农用地的承包经营权，另一种是建设用地的使用权。根据《农村土地承包法》第8条第一款规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建
4、设”，可见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用途，不能用于非农用途。《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外”。从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其二，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管
5、理法》第2条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”5.1-9,,services,andmakethecitymoreattractive,strengtheningpublictransportinvestment,establishedasthebackboneoftheurbanrailtransitmulti-level,multi-functionalpublictransportsystem,thusprotectingtheregionalpositionandachieve这里的土地当然包括集
6、体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。因为土地管理存在“二元”结构，在征收征用集体土地过程中，农村集体土地利益大量流转为国有，农村集体土地权益人利益受损，是导致征地难、拆迁难、以及大量信访案件发生的根本原因。因土地“二元”结构，不断地派生出众多公平、效率问题，乃至社会、经济问题，对社会稳定、宏观经济调控产生深远、长期影响。例如“农民进城”，“市民进村”、“外村民进村”后的土地权益问题。当前，最为突出、现实的两个问题是：1、“小产权房”问题。集体
7、建设用地上能否开发商品房？在集体土地上开发的商品房称之为“小产权房”。保守统计，全国现有“小产权房”面积达数亿平方米，住户人口达1000万人口以上。中央多次重申要对“小产权房”问题进行清理，并成立了清理领导小组等组织，但推进较慢。2、城乡居民在使用全社会平均土地资源中，是否应支付土地成本问题。当前，购买商品房中，开发商把土地出让金转嫁给了购房者。土地出让金包括土地征收征用成本、土地熟化成本，以及一定年限的土地租金。在社会主义社会中，“居者有其屋”是社会管理目标，公民住房使用自己应分得的一份土地，是否要支付土地成本或土地租金？5.1-9,,service
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