完善规范性文件监督机制思考建议

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1、完善规范性文件监督机制思考建议　　现代政治学认为，权力需要监督，没有监督的权力容易产生腐败；如何加强对行政机关行为的监督已成为近年来行政法学研究的一个潮流。根据行政法的理论，行政机关履行社会管理职能作出的行政行为主要分为两大类，一类为具体行政行为，另一类则为抽象行政行为。具体行政行为，顾名思义，就是针对特定人或特定事项作出的可以具化到次数的行政行为，它可以直接影响特定对象的权利或义务。而抽象行政行为，则是针对非特定对象的，具有较大的适用范围，并在未来一段较长时间内具备效力，可以针对不同对象反复适用的的具有普遍约束力的行政行为；抽象行政行为不直接针对特定对象产生权利义务的变更，只能作为特定

2、对象的权利义务的产生、变更的依据。目前我国针对具体行政行为已经建立了涵盖行政诉讼、行政复议、信访、行政执法责任制等措施在内的多层次的立体监督机制，而对于抽象行政行为的监督，则还处在逐步完善的阶段。 　　抽象行政行为的表现形式很多，包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施以及其他具有普遍约束力的决定和命令，等等。根据其不同的法律效力，主要体现为国务院行政法规、国务院部门规章、地方政府规章和其他行政规范性文件。对不同种类的抽象行政行为，其监督机制有不同的重点。由于对行政法规和行政规章的监督涉及到较强的技术性和专业性问题，而且容易对社会管理的稳定性产生较大影响，对其监督应有一个

3、较为慎重的态度和稳妥的处理方式；再且《中华人民共和国立法法》对其监督机制也已作了较为具体的规定，因而本文对此部分内容暂不涉及，而重点研究行政法规、行政规章以下的规范性文件的监督机制。 　　我国当前对规范性文件的监督机制，首先是《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律赋予的由国家机关主导的组织监督渠道。它主要体现为：1、全国人大及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；2、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；3、国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定；4、县以上地

4、方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。在这种组织监督的机制中，目前已经具有较为稳定的操作程序、规则的渠道主要为根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定的各级人民代表大会常务委员会对规范性文件备案审查的监督机制，以及目前在行政机关内部较为广泛的规范性文件前置审查与事后备案相结合的“四级政府、三级监督”的规范性文件监督机制。此外《中华人民共和国行政复议法》第二十七条也规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内处理，无权处理的，应当在七日内按照法定

5、程序转送有权处理的国家机关依法处理。 　　规范性文件的第二大类监督机制是由公民、法人和其他组织作为管理相对人提出申请、要求对规范性文件进行审查而启动的一种社会监督机制。这种监督机制最后也是要落实到组织监督，由有权的机关来处理被提出审查的规范性文件；但由于它是由管理相对人启动的，作为管理对象的公民、法人和其他组织事实上也参与到了对规范性文件监督的过程之中，不同于第一大类的纯粹是由国家机关主导的组织监督，因而它又可以作为一种特定类别的监督机制。广义的社会监督通常还包括新闻监督。但由于新闻监督主要通过舆论等柔性力量发挥作用，不直接启动一种监督程序，因而本文所称的社会监督，更强调的是能够启动监督

6、程序，产生名义上或实质上的审查行为的一种监督机制。 　　目前由管理对象启动或称为社会启动的规范性文件监督渠道主要也包括二种。一种为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规所规定的公民、法人和其他组织可向人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的机制；另一类则为《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的，公民、法人和其他组织如果认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定等各类规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。 　　

7、比较二类监督机制，第一大类组织监督的对象包括各级政府及其所属政府部门制定的规范性文件，监督范围是全面的；另外它的监督主体既包括地方各级人民代表大会常务委员会，也包括有权的行政机关，因而监督渠道是多层次的。而第二大类社会监督，在由人民代表大会常务委员会负责受理审查的监督渠道中，公民、法人和其他组织只能针对县级以上地方人民政府发布的规范性文件以及经过县级以上地方人民政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件申请审查