农地流转过程中地方政府和农民的利益分析

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1、农地流转过程中地方政府和农民的利益分析　　摘要：文章以十七届三中全会批准农村土地多种形式流转经营为背景，基于地方政府的土地失范行为和农民的弱竞争行为，从制度层面、农地流转的过程以及农地流转政策的贯彻3个方面对农地流转过程中地方政府与农民利益博弈行为进行分析，并提出协调地方政府和农民的利益的相关建议。 　　关键词：土地流转；政府土地失范行为；利益博弈 　　十七届三中全会提出允许农村土地多种形式的流转经营，这项决策的提出是由于改革开放以来，自发性农地流转不断出现并呈蔓延之势。而由于我国关于农地流转的相关制度建设滞后，到目前为止发生的农地流转，流转方式、流

2、转目标、流转行为都存在一系列问题，特别是地方政府和农民的流转利益分配方面。主要表现在由于地方政府的权力寻租以及“以地生财”、“凸显政绩”的目的，出现政府职能错位，暗箱操作，以各种借口强行收回农民承包地搞“反租倒包”等现象。地方政府的土地失范行为导致其在行使权力的过程中出现许多违背中央精神，侵犯农民利益的现象。农地流转中这些“错位”、“越位”乃至“违法”行为，引发了地方政府与农民的利益博弈，由于农民属于弱势群体，结果通常是农民的利益被侵占。随着国家出台的一系列利农护农政策，并通过规范地方政府的行政行为，改变了土地经营的外部环境，土地流转面临着新的形势。因此

3、，分析农地流转中地方政府和农民利益的博弈问题，探索土地流转长效机制，消除土地流转中两者的矛盾，已成为一项紧迫而重要的课题。 一、农地流转相关问题研究 农地流转的驱动力研究 　　目前，我国农地流转存在两大机制：内在的自发流转机制和人为加速流转机制。其中内在的自发流转机制包括城市的离心力机制、农村的梯度克服机制、“向心力”机制、环境竞争机制和区位代替机制；人为加速流转机制包括利益驱动机制、价格激化机制、制度诱导机制和投机分割机制，这些机制对农地流转的发生起到了驱动作用。与此同时，经济的发展和我国土地市场机制的不断完善，农村劳动力向非农产业的大量转移，农

4、地经营潜在获利空间的存在以及国家和地方政府的政策推动，对农地流转的展开产生了经济驱动力、制度驱动力和管理驱动力。 　　十七届三中全会批准农村土地多种形式流转经营给农地流转带来了制度上的驱动，提高了农民土地流转的积极性并保障其土地流转的利益，从而加速了当前农地流转的进程。现有的研究与实践表明：推动农地流转的关键是处理好“谁流转、怎么流转和流转收益归谁”3个问题。 农地流转过程中的利益博弈 　　在农地流转过程中，农民作为土地流转的主体，完全可以自愿决定是否流转或以何种形式流转，但是由于地方政府“越俎代庖”，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制

5、性的土地流转，从而产生了与农民的利益博弈。在两者的博弈中，由于地方政府拥有行政权力，而且相关法规未被公正地执行，他们在博弈过程中容易取得优势。有数据显示，在某些地区近期查处的村干部涉嫌经济违法违纪案件中，90％都发生在土地流转过程中。由于地方政府的权力没有受到法律与民众的有效制约，他们认为，土地流转离不开行政干预，让农户自愿流转会“阻碍”规模经营和农业现代化的进程，还指责农民落后、保守、不懂市场，从而致使一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”。 　　因此，农地流转过程中农民利益受损的问题，主要是由于在农民与地方政府利益博弈的过程中，地方政府

6、作为“代理人”所造成的。地方政府作为农地流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，侵害了农户的土地处分权，出现了一些“强制土地流转”和“克扣农民土地流转收益”的事情，使得农民的土地财产权在农地流转中受到侵害。 二、农地流转过程中地方政府和农民的行为 地方政府的土地失范行为 　　政府的利益是客观存在的，包括公共利益和政府自身利益。一旦地方政府追求自身利益的行为背离了自己所扮演的公共管理角色，并突破相应制度规范时，就会出现偏离公共利益追求轨道的自我利益追求进而形成政府失范行为。地方政府的土地失范行为即是地方政府没有按照相关法律法规的原则执行其土

7、地职能。产生土地失范行为的根本原因是：地方政府对自己的职能认识不清，在潜意识上将自己作为市场的主宰者，其他主体与政府不具有竞争性，导致其可能利用握有的政策诠释权，制定与国家农地政策不一致地方性政策法规，以保证其利益的实现。 　　由于地方政府的土地失范行为，法律虽然规定土地归“农民集体”所有，但地方政府可以对“农民集体”的土地所有权进行超法律强制，实际成为流转的主体。还可以利用行政强制力强迫农民集中土地从事某种生产，或强行将农民土地流转给商业资本，这样的流转损害了农民的权益，并且确实带来了人们所担心的土地流转的恶果。经济学的效率以双方自愿交易为前提，由地

8、方政府或者村集体强行代替农民作出流转决定，效率非常低。长期以来，地方政府习惯于代