农地流转过程中地方政府与村民的利益博弈—以山东省临邑县为例

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1、农地流转过程中地方政府与村民的利益博弈—以山东省临邑县为例 摘要 城市发展与经济发展的的内在需求，使得土地需求日益增多。地方政府与村民在土地流转过程中处于不同的角色，双方采取各自的策略以追求自身目标函数的最大化。在这一过程中，政府作为土地交易市场的“参与者”兼“管理者”，利用行政权力转移农民部分土地资产，在交易过程中处于优势地位，农民实际权益受损。新世纪下，地方政府以特有的方式入侵基层事务管理并从中谋取利益。本文以山东省临邑县土地流转概况为案例，分析土地流转过程中地方政府与村民的角色行为以及双方的博弈策略，揭示土地转让过程中潜在性的问

2、题，在此基础上验证土地流转过程中政府权力的下侵。 关键词：土地流转地方政府村民策略权力入侵 绪论 (一)研究背景 中国的土地使用模式呈现过度的非农业化倾向。农村土地的分散程度高，呈放射状向城市郊区扩张。据国土资源部相关统计，21世纪以来，中国的农业用地面积大幅减少，到2005年，已经减少到了18.257亿亩。与此形成对比，中国的城市人均建成用地面积，到2006年已达140平方米，与1981年的相比增长了近1.8倍。耕地面积减少的原因大致可以归结为非农业用地改建、农业内部结构的调整以及灾害毁坏三个方面。其中，过度的土地非农化是这一

3、现象的主要原因。 随着市场经济与城市的发展，农业土地流转日趋活跃，宅基地流转成为我国城市建设的一个普遍现象。土地作为一种有限的资源，其供给呈现非弹性化，随着土地利用方式的转变，土地的经济价值日益提升，土地作为一种资源的生态、环境、人文等价值退居其次。相应的，人们在开发、利用土地的过程中，忽视了土地的长期持续利用，首先追求土地开发的短期经济利益。同时，这种开发模式的弊端具有潜伏性与隐蔽性，在人们为自己获取的经济利益欣然陶醉的过程中，不断积累并骤然爆发。 我国政府为了保护耕地，提出了以十八亿亩作为农业用地的最低下限，但是，部分地方政府仍

4、然依靠土地的非农业转化作为政府财政的主要来源与GDP增长的主要途径。因此，探究我国农村土地流转过程中各行为主体的行为特征，揭示其中的主要矛盾，对我国城市化建设与市场经济发展具有现实意义。 (二)主要内容与章节安排 文章的主体内容由七个部分构成。 第一章节为土地价值的功利化分析。市场经济与城市的发展使得土地作为一种稀缺资源的价值逐步功利化，人们首先关注的是土地的经济价值而忽视了其社会与生态价值，土地价值分析功利化。 第二部分为土地流转过程中政府的角色分析。在土地转让过程中，政府担任着双重身份，这为政府提供了权力寻租的机会。作为政府

5、财政预算外收入的重要方面与提高政绩的重要途径，土地流转金日益受到政府的重视。 第三部分为土地流转过程中农民的角色分析。农民作为土地流转过程的一个终端，将集体所有的耕地与宅基地使用权有偿出让给企业或政府，通过所得的收益获得进入城市边缘生活的机会。 第四部分为农民与地方政府不平等的博弈关系。农民与政府是地位不平等的两个交易主体，政府处于优势地位，双方更具对方的策略做出最有利于自己的行为选择。 第五部分为宅基地转换的案例分析。以山东省临邑县为例分析了土地流转过程中地方政府与村民各自的行为特征与选择。 第六部分为征地背后的隐患。土地流转

6、过程中，人们的关注点往往在于短期经济目标的实现，而忽视了隐藏在表面光辉背后的问题，由于这些问题具有潜伏性与隐藏性，因此需要一个长期的认识过程。 第七部分为总结。土地流转过程中，政府权力开始了与村民利益的新一轮对决，。 (三)逻辑思路 土地价值功利化 土地流转 政绩政府农民收入 权力vs权利 政治权力介入土地流转 政府社会农民 一、土地价值的功利化 城市化促使城市面积不断扩张。土地问题日益成为现代化历程中的突出问题。二十世纪八十年代中期开始，中国政府逐步实行分权化改革，地方经济获得了新的生命，迅速发展。然而，由于改革的

7、制度设计存在着缺陷，各级政府的事权与财权界限模糊并缺乏相应的制约。每一级政府都有自己的职责与财政指标需要完成，这必然引发各级政府追逐本级政府财政目标函数的最大化。同时，作为我国行政官僚选拔与考核机制的产物，对于府际间的财政分派，中央与上级政府往往处于支配地位。此外，这次改革并没有撤销预算外收入机制，如果地方财政支出增额超过常规税收收入增额时，地方政府常常通过增加体制之外的收入来源以减轻财政压力。 二十一世纪以来，我国的城市化全面发展，房地产业日益升温，土地需求骤增，各级政府通过土地出让获得的预算外财政收益不断增长，尽管2007年之后，

8、中央政府出台相关文件，明确规定将这部分资金纳入地方财政预算，但是，由于这部分收入尚没有纳入政府预算的统筹安排，对这部分资金的使用，地方政府仍具有较大的独立安排权。如图1所示1998年至2005年我国地方土地