乡镇推进依法行政的困境及对策初探

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1、乡镇推进依法行政的困境及对策初探　　乡镇政府是我国政府行政体制中最基层、最微观的行政机关，直接面对基层、面对广大农民群众，是依法行政的最前沿阵地，切实抓好乡镇依法行政工作具有重要的现实意义和迫切的社会需要。因此，对乡镇依法行政的困境与对策探讨值得人们关注。 所遇困境 　　从1989年我国颁布《行政诉讼法》为主要里程碑起，我国的依法行政，建设法治政府走过了将近二十年的历程。经过近二十年的努力，乡镇依法行政工作取得了可喜的成效，近年来因乡镇违法行政导致的涉农恶性案件、恶性事件逐年下降，就是很好的例证。但是乡镇依法行政仍然存在一些问题，与建设法治政府、与推进依法行政的

2、要求还有很大的差距，面临极大的困境。根据笔者的观察和了解，其面临的困境，主要有以下几个方面： 乡镇权责不统一，依法行政难推进 　　根据《宪法》和《地方组织法》的规定，乡镇政府理应拥有完整的职责、权限，包括行政权、人事权、财政权。但事实上，现在的乡镇一级政府既没有独立的行政权，也没有独立的人事权和财政权，然而《宪法》和《地方组织法》赋予乡镇政府的职能所负的相应责任却一样没有减少，经济发展、财政税收、招商引资、社会稳定、安全生产、环境治理、计划生育、护林防火、抗灾抢险、农田保护、土地管理、公共公益事业建设等的责任无一不被层层分解落实到乡镇政府一级。乡镇政府要履行职责

3、，却缺乏相应的行政权力，对一些非法违纪行为缺乏有效的行政处理措施，仅仅依靠说服教育和行政协调，如果行政相对人不配合，依法处理根本没法实施。于是在乡镇工作中就出现了违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝的怪现象，乡镇施政陷入了“欲为无权，不为失职”的尴尬境地。 依法行政意识不强，违法行政时有发生 　　在个别地区、个别乡镇，违法行政现象仍然时有发生，主要表现在以下几个方面： 　　1、乱执法乱罚款。个别乡镇违规出台土政策，以加强管理为名，成立所谓“××管理领导小组”、“××管理专业队”，并以这些非法的临时管理执法机构名义进行乱执法乱罚款，阻碍当

4、地的农产品或主要资源产品的正常流通，损害群众利益。 　　2、违反程序乱作为。这一种现象主要发生在土地征用等程序性较强、国家政策限制较严格的管理项目上。例如非法占用耕地大办工业园、违规上马政绩工程等等。 　　3、以权压法，以言代法。有的乡镇干部，特别是领导干部仍然存在权大于法思想，做出以言代法的丑行，严重损害了基层政府的形象。例如个别乡镇以镇党委名义随意罢免“不听话”村委会干部、个别乡镇领导随意指示政法机关人员去“法办”那些闹事的告状的顶撞的“刁民”等等。 　　4、执法方式简单，作风粗暴。这一现象在农村税费改革前“收粮收税”时期经常发生，现在也偶尔出现在计生执法和

5、处理一些非法生产、非法经营的管理活动中。例如XX年广西博白县部分乡镇政府曾因计生粗暴执法，引发了6个乡镇接连发生群众围堵乡镇政府驻地事件。 监督制约不力，责任追究流于形式 　　在乡镇政府一级，除非发生媒体曝光或引起了较高层级领导关注的违法违纪事件，其责任人会受到责任追究之外，行政过错责任的追究基本上流于形式，乡镇领导或干部“出了事”往往都是采取“大事化小，小事化了”的内部处理，或以调离岗位、或明降暗升、或暂过风头又再起用的方式敷衍了事，而很少采用伤筋动骨的处理措施。 原因剖析 　　乡镇推进依法行政工作之所以遇到以上的困境，根据笔者分析，主要由于乡镇管理体制不顺、

6、干部群众的思想意识和法律素质落后于形势需要、乡镇施政的相关法律法规不够完善、行政监督制约机制不够健全等几个方面因素造成。 乡镇行政管理体制不顺是客观因素 　　1、乡镇条块管理体制不合理。条块分割的行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，使乡镇变得责任大、权力小、能力差，导致依法行政难以推进。就笔者所在的县而言，乡镇政府能直接管理的只有内设机构六大办和两大中心。其他有收费或执法处罚职能的站所基本实行垂直管理，半垂直管理的也只有公安派出所和司法所。但乡镇在履行职能过程中，很多工作都必须依靠相关垂直的职能站所，而

7、相关站所的经济权、人事权不在乡镇，“块块管不住条条”，乡镇在执行某项工作需要相关站所配合时，如果没有经济利益作协调，相关站所要么消极被动应付，要么以本身业务忙为理由根本不予理睬。乡镇如此势单力薄，要实现依法行政、依法治理谈何容易？ 　　2、乡镇考核机制不科学。乡镇政府的职责之一就是执行上级国家行政机关的决定和命令，以及办理上级人民政府交办的其他事项。于是，省市分解下达给县级的一些目标任务，无论事权是否在乡镇，无一不被交办到乡镇一级政府去完成，年终还要进行考核。其中财政税收、招商引资、计划生育、社会稳定等工作还实行“一票否决”。如果县级政府对“一票否决”执行得彻底

8、，而相关任务指标又欠缺科