乡镇的财政困境、原因、后果及对策

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1、乡镇的财政困境、原因、后果及对策作者简介：？孙铭(1956-)，男，江苏无锡人，中共江苏省委党校党史党建教研部教授，主要研宄方向为党的建设、农村基层党组织建设。摘要：种种历史和现实原因导致乡镇特别是欠发达乡镇财政困难重重，自1994年实行的分税制及2006年取消农业税是乡镇财政被削弱的最主要原因。削弱乡镇财政给农村各项事业的发展及农村基层党政组织的运转和建设带来极大的困难，应改革目前不合理的财税分成体制，采取多种有效措施化解乡镇债务。关键词：债务；分税制；农业税；严重后果；对策中图分类号：F810.7文献标识码：A文章编号：1004-1605(2012)

2、01-0058-04目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观，种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重，农村各项事业发展极为困难，本文试分析这种状况及原因，并提出相应的对策。一、乡镇的财政困境及原因一是历史原因造成乡镇债台高筑。由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题（如吃喝乱支乱用）或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务（农民不肯缴，乡镇为农民垫付，称为“尾欠”）等，乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务，欠了各种基础设施的工程款，且债务越来越重，像雨天歌稻

3、草越驮越重。如今，每个行政村欠债一般少则几十万，多则几百万、上千万。造成村级债务的原因很多，如村级基础设施建设、接待上级的开销等。再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下，为了完成上级布置的“为民做好事”的任务，就以个人的名义去贷款，虽然约定由村集体还，但村集体实际无力偿还，只能对债务采取拖的办法。村里拖，债权人就找到乡镇政府，要求乡镇政府还，而乡镇也无能为力。致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任，甚至走上上访要债的路子，成为社会不稳定的因素。二是分税制导致乡镇收入减少。自1994年国家实行分税制后，中央加大了财政集中度，主体税收上划中央，即大

4、部分税收已归中央所有，地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时，地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度，办法是尽可能多地从基层财政抽取资金，将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是，所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面。每年乡镇财政分成，中央和地方拿大头；税收超额的部分，中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多，乡镇所剩无几。收上去的钱，上面想返还就返还，不想返还就不返还。乡镇辛辛苦苦办个企业，税都给上面收走了，许多招的商、办的企业，干的都是吃亏的事。如搞经济建设，在土地上花的成本就相当高，

5、很多乡镇负债就是建工业园区造成的，而老板一旦企业建成了，想着法子不缴或少缴税。正所谓：利润的全部是老板的，税收的大头是国家的，打工的收入是外地的，而土地、环境的损失是当地的，本地也没落什么好处。如，上缴100万国税，返还给乡镇的只有3-5万，而乡镇为这100万要在土地配套等方面投多少钱？！所以，一些乡镇领导说，好与不好，关键在留下多少。一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊，钱都给上面收走了，我们一根根肋骨都露出来了！财力适度向上集中，中央适度宏观调控是必须的。因为上层有那么多人要供养，还要搞投资，搞国防等。问题是，财力向上集中的同时，公共设施建设（如，道路建

6、设、环境整治、改水改厕等惠民工程）、公共服务、义务教育、养老保险（“新农保”）、新型农村合作医疗（“新农合”），还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放，经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化。这些责任、任务和指标，要求乡镇投入大量的资金，很多是“上级请客，乡镇埋单”，还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上，即投在“配套资金”上（这特别不利于欠发达乡镇的发展）：乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支，还有招待费、小汽车费、书报费、电话费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出。加之近年来要求乡镇投

7、入巨大财力发展工业集中区，致使乡镇财政越来越捉襟见肘。在乡镇财权不断下降的同时，刚性的事权却在不断增加，乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称，有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾，正所谓的“财权一级一级往上收，事权一级一级往下放”，乡镇苦不堪言，“巧妇难为无米之炊”。对于目前财政拮据的乡镇来说，国民义务教育也是一项相当沉重的负担，这类乡镇财政收入的70%-80%都投到了教师工资的发放上。可见，近年来乡镇财政普遍吃紧，主要是由中央和省市加强财政集中度引起的，是不合理的财税体制造成的。三是取消农业税造成乡镇财源枯竭。从2006年1月1日起，在

8、全国范围内全面取消农业税。这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说，尤如雪