浅析乡镇推进依法行政问题及对策

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1、浅析乡镇推进依法行政问题及对策湖南省古丈县人民政府法制办乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政和服务新农村建设的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需耍。为了使乡镇政府行政行为符合当地的实际情况,符合人民群众的根本利益，符合科学的发展观，笔者结合自己的工作实践，就乡镇推进依法行政的问题及对策进行探讨，希望能为建立乡镇科学的行政行为体系提供参考。一、乡镇推进依法行政的主要问题当前乡镇推进依法行政的难点问题很多，有人为的也有历史的，有主观的

2、更有客观的等等。但笔者认为乡镇推进依法行政的问题主要有两个方面。（一）乡镇政府依法行政的法律依据不够健全乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关，其行政行为依据应当都来自于法律法规。从我国庞大的法律法规体系屮可以看到，当前乡镇政府行政行为所依据的法律法规有以下四个问题：一是法律法规数量庞杂。据业内人上在CGRS全文数据廂上（1949-2002）搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。涉农法律除了少量的是全国人人及其常委会、国务院制定的法律法规外，人多数是国务院部门规章和地方性法规，其屮尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件

3、，更是难以统计。这些庞杂的规章和规范性文件时时左右着乡镇政府的行政行为。二是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中，主要是依据上级政府部门规范性文件來执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。冇的一件事、一个行政相对人，往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。这种现象尤以县市涉农垂直部门为多见。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。三是立法上冇缺陷，乡镇行政执法出现“空档”。在我国庞杂的行政法律体系中，包括涉农法律法规和规章，依法受权的执法主体绝大多数是县级以上人民政府及其所属工

4、作部门，而乡镇仅赋有计划生育、民政救济、武装动员、民事纠纷调解等义务性职能，缺乏行政许可、行政处罚、行政处理、行政仲裁等权力性职能。由此，乡镇一-级政府目前还没有设立行政执法机构，所以从严格意义上说，乡镇政府就没有行政执法权，试想，作为了国家基层政权没有行政执法权，那么要依法行政、建设法治政府、服务新农村建设乂谈何容易呢？四是现实行政中政策依据多丁•法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。比如：计划生育、安全牛•产、综合治

5、理等政策的执行，在某些措施方面必然会超出相关法律法规的规定。（二）乡镇行政体制存在缺陷乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展,乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前，乡镇行政体制存在以下三个方面的问题。一•是党政职能不明晰，导致责权不一致。在行政管理和行政执法体制中，由于国家尚处于从计划经济向市场经济转轨时期，还没冇能够及时建立一套适合市场经济需要的行政管理体制，党政不分、政事不分、政金不分的现彖

6、还普遍存在。这点在基层表现得尤为明显。比如，乡镇政府法定代表人是乡镇长，但乡镇里大的事情决策基本是党委拍板决定，而党委又往往不承担行政责任，出了问题要由乡镇政府承担责任。责权不一致，不能不给依法行政带来很多问题。二是机构设置与职能变更的“垂直运动”，导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集屮，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去;绝大多数部门的相关权限实际上上收到县市主管局。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支

7、撑。一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，并将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩。乡镇政府在“胡萝卜+大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。三是法制机构不健全，导致