解读国有资产管理体制改革

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1、党的十六大报告明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十届全国人大一次会议通过了国务院提交的新的机构改革方案，国家国有资产管理委员会作为国务院特设的正部级事业单位浮出水面。应该说，国家国有资产管理委员会的设立只是国有资产管理体制改革的一个新的起点，仍有许多后续操作性问题需要探索。结合国有资产管理相关理论和实践，现就我国国有资产管理体制未来改革设想谈几点想法。一、当前国有资产管理体制的特点与局限性1

2、988年政府组建国有资产管理局，试图把政府调控宏观经济的职能同国有资产所有者职能分离，标志着我国国有资产管理体制改革探索的开始。十四届三中全会在明确提出国有企业改革方向是建立现代企业制度的同时，提出了国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的管理体制。由于政府机构改革滞后及部门之间利益冲突，这一改革探索未能坚持下来，国有资产管理局于1998年被撤销并入财政部。十五届四中全会对国有资产进一步提出了“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的十六字方针。当前我国的国有资产管理体制大致上存在两

3、种模式：一种是上海、深圳等地继续实行90年代延续下来的国资委—国资运营机构—出资企业模式，另一种是中央和大部分地方实行的由多个部门分别代理某一类国有资产所有者职能的体制。上海、深圳模式在实践中的主要缺陷表现在以下几个方面：一是专司国有资产管理的机构比较虚化。国资委实际上是一个会议体，不是法定的部门机构，虽然权力很大，但决策效率较低。由于国资委是由很多部门的代表组成，实际上在这一层次就没有实现管资产和管人、管事相结合。二是国资运营机构行使职能既有不到位，又有越位和错位。授权经营在第二层次具有一定程度的普遍

4、性，授权经营的股权一般界定为国有股，由于国家对国有股与国有法人股实行不同的管理制度，受利益驱使，国资运营机构在行使股权时越位与缺位并存。三是部分资产运营机构管资产和管人、管事相结合没有落到实处。后一种体制的主要特点与局限是：所有权职能由不同部门分别承担，管财、管人和管事职能相分割。财政部（厅、局）作为国有资产所有者代表，对国有资产进行宏观管理，实施会计监督，产权界定和处置；经贸委主要负责企业体制改革、技术改造投资审批等；计委部门负责固定资产投资等重大事项；监事会（包含金融和大型企业）代表国家对企业经营情

5、况进行监督；审计署代表国家进行独立的审计监督；党的组织部门负责对国有企业领导人员的任免等。这一体制的出现有其必然性，但从近几年的实践来看，也有不少弊端。没有一个统一的所有权代表部门集中行使国有资产所有权职能。多个部门共同行使国有资产所有者职能往往是部门间职责分工不清，有成绩时各方都报功绩，工作失误时没有单位承担责任。国资监管和运营事实上没有分开，所有者缺位和越位现象仍相当普遍。二、构建“三个层次”的国有资产管理体制新模式国有资产世界上任何一个国家都有，只是在不同经济发展阶段其数量和管理体制不同，因此也就

6、不存在一个所谓的市场经济体制下标准的管理模式。当前市场经济国家国有资产管理体制大致可以分为两类：一是在政府机构中设置专门的国有资产管理部门。如1956－1993年间意大利政府设立的国家参与部，1997年俄罗斯成立的国有资产管理局等都是典型代表。实行这种体制的国家多数是国有资产比重较高的国家。二是由相应的政府部门（财政部、经济部和工商部等）设置专门的国有资产管理局，行使国有资产管理职能，如法国、德国等。中国现有国有及国有参控股企业数量约数万家，资产近10万亿元，遍布众多行业，分布全国各地，设计我国国有资产

7、管理体制必须考虑本国国情及以往国有资产管理体制的实践。本文认为“国有资产所有权行使机构—资产运营机构—出资企业”的三层次国有资产管理体制模式是一种可行的选择，但在实际操作时应有所创新。首先，在中央和省市两级政府分别设立独立的国有资产监督管理委员会，代表国务院和省市两级政府统一行使国有资本所有权职能，实现管资产和管人、管事相统一。其基本职责是：拟定国有资产经营方针政策报经同级政府批准后执行、监管中间层公司执行国有资产方针政策情况、对重大国有资产（股权）的处置事宜做出决定、汇同同级财政部门对中间层公司的经营

8、预决算进行审批、向中间层公司委派董事会和监事会成员等。　　其次，改组设立资产经营机构，具体承担国有资产的经营职能。根据十六大报告精神，可按垄断性、竞争性及公益性等特征设立若干不同类型的资产经营公司。国有资本所有权行使机构对不同类型资产经营机构控制、监管、考核的内容、方式将有所不同。资产经营机构具有特殊的地位，既是国有独资公司，又是众多直接经营企业的控、参股单位。本文倾向于资产经营机构应发展为纯粹股权经营公司，仅进行资本经营，不宜采用混合型控