某某高县人民医院财承报告【

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目录2.2运营补贴18第1章财政承受能力论证总论11.1项目概况11.2项目运作方式11.2.1项目实施方式11.2.2合作期限31.2.3投资、融资31.3项目回报机制51.3.1项目回报内容51.3.2项目回报方式51.3.3项目回报计算91.4财政承受能力论证的目的和依据101.4.1目的101.4.2依据111.5财政承受能力论证的工作流程121.5.1责任识别131.5.2支出测算131.5.3能力评估131.5.4信息披露141.6财政承受能力论证的基本方法141.6.1定性分析141.6.2定量分析17第2章识别财政支出责任182.1股权投资182.2运营补贴18 2.2.1使用者付费模式（UserCharges）182.2.2政府付费模式（GovernmentPayment）182.2.3可行性缺口补助模式（VGF：ViabilityGapFunding）182.3风险承担192.3.1政策、法律变化风险202.3.2土地获取风险202.3.3审批延误风险212.3.4政府决策风险212.3.5非竞争性风险212.3.6政府支付风险222.3.7合约/管制风险222.3.8项目管理风险222.3.9生命周期风险232.3.10社会其他影响风险232.3.11不可抗力风险242.4配套投入24第3章研究确定股权投资支出与运营补贴253.1确定本项目股权投资支出253.2本项目政府付费与补贴方式分析253.3本项目政府付费与补贴计算263.3.1政府付费与补贴内容263.3.2关于可用性服务费的计算263.3.3关于运营绩效服务费的计算273.3.4关于使用者付费的计算313.3.5项目合作期内政府可行性缺口补助计算结果313.3.6其他相关约定334.1识别政府承担的风险342.2运营补贴18 4.1.1项目风险分配原则344.1.2政府承担风险的一般识别344.2识别本项目政府承担风险344.2.1由政府承担的风险344.2.2由政府与社会资本方共同承担的风险364.3风险承担支出测算方法364.3.1比例法364.3.2情景分析法364.3.3概率法374.4本项目政府风险承担支出测算374.4.1法律变更风险或有支出374.4.2土地获取风险或有支出404.4.3项目审批风险或有支出404.4.4政府支出风险或有支出414.4.5非竞争性风险或有支出444.4.6合约/管制风险或有支出444.4.7生命周期风险或有支出474.4.8社会其他影响风险或有支出474.4.9不可抗力风险或有支出504.5分析项目配套投入内容524.5.1PPP项目配套投入内容524.5.2本项目配套投入内容524.6政府配套投入计量52第5章财政承受能力评估545.1政府年度支出分析与计量545.2财政支出能力评估575.2.1财政支出能力基本判断572.2运营补贴18 5.1.1财政支出能力分析与预测575.1.2项目财政支出责任占政府一般财政预算支出比例分析575.2行业和领域均衡性评估595.2.1PPP模式适用的行业和领域范围625.2.2本项目行业和领域均衡性评估62第6章财政承受能力论证结果与信息披露646.1本PPP项目财政承受能力论证结果646.2信息披露642.2运营补贴18 第1章财政承受能力论证总论1.1项目概况某某县人民医院东迁项目用地面积79.7亩（约53133.33㎡），建设规模为990张床位，总建筑面积110000㎡，包括：新建一栋医疗综合大楼，建筑面积为106100㎡，包含急诊部、门诊部、住院部、医技科室、老年医疗康养中心、保障系统、行政管理、院内生活八部分；新建一栋传染楼，建筑面积为3660㎡；配套服务设施包括门卫、垃圾站、污水处理站，建筑面积为240㎡；以及围墙、道路、绿化、给排水、供电、消防等配套设施建设等。项目用地的具体位置、范围以有权机关审批的用地红线图为准，具体建设内容及规模以经施工图审查合格的设计图纸及设计变更为准。1.2项目运作方式1.2.1项目实施方式（1）项目采用PPP模式实施，即政府与社会资本合作模式。本项目符合财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号文）和国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号文）等相关文件关于推广实施PPP模式的领域要求，适合采用PPP模式。（2）由某某县人民政府授权某某县卫计委作为本项目的实施机构，通过竞争性磋商方式依法选择合格的社会资本方。（3）中标社会资本方与政府授权的出资代表江西镜山集团组建项目公司，江西镜山集团占股20%，社会资本占股80%。由社会资本方负责项目的投资、融资工作，项目公司负责项目的设计、建设、运营、移交及PPP项目合同中约29 定的其他相关内容。（4）政府通过特许经营方式，与社会资本方建立风险分担的长期合作关系。社会资本方应充分发挥其在设计、投融资、建设管理和专业运营管理等方面的优势，政府需有效运用其统筹、引导和监管功能，保证公共利益最大化，以使项目采用PPP模式符合物有所值要求。（5）合作期间，政府方根据绩效考核情况向项目公司支付可行性缺口补助。（6）合作期届满后，项目公司须将项目资产完好、无偿地移交给某某县人民政府指定的承接机构。图1-1：项目交易结构图29 1.1.1合作期限本PPP项目合作期限为20年，其中建设期3年，运营期17年。本项目运营年限的设定主要参照以下考量因素：（1）工程所需要服务的供给期间；（2）项目资产的技术生命周期；（3）项目的投资回收期；（4）项目设计使用期限的长短；（5）政府方的财政承受能力；（6）社会资本方合作年限的意向；（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定，一般要求政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。综合考虑，确定本项目合作年限为20年。其中，建设期3年，运营期17年。建设期从监理工程发出开工令之日起至项目工程交工验收合格日止，运营期从工程交工验收合格日后至运营期限届满日。1.1.2投资、融资1、项目投资总额（1）项目投资总额根据可行性研究报告，本项目估算总投资62638.00万元，其中建筑工程费29366.47万元，设备购置费4925.22万元，安装工程费15159.91万元，工程建设其他费5597.48万元，预备费4403.93万元，建设期利息3185.00万元。工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准。（2）建设期财务费用计算规则29 建设期财务费用（建设期利息）为项目的融资资金在项目建设期内的财务费用，根据资金实际占用金额与时间（实际占用金额按每笔资金进入本项目开设的专户金额为准，占用起算时间为资金进入专户的时间），按照中国人民银行发布的5年期以上贷款基准利率计算；如遇中国人民银行调整贷款基准利率，则按照中国人民银行规定的贷款基准利率调整原则和起止时间作相应调整。（3）前期费用的处理社会资本方未确定前政府已委托包括但不限于项目咨询、初步方案设计、监理、招标代理等前期工作已垫付的费用，待项目竣工验收后，政府方提供有效票据，由政府方与项目公司（社会资本方）共同核实、结算，计入项目投资总额，项目公司应认可上述费用和成果。2、项目资本金比例及资金筹措根据某某院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51号文）：①城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%；②房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%；③产能过剩行业项目：钢铁、电解铝项目维持40%不变，水泥项目维持35%不变,煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变；④其他工业项目：玉米深加工项目由30%调整为20%，化肥（钾肥除外）项目维持25%不变；⑤电力等其他项目维持20%不变。本项目为医院建设属于城市和交通基础设施项目，项目资本金比例须不低于20%。为了保障项目顺利实施，本PPP项目须按投资总额的20.17%（约12638万29 元）投入项目资本金，在本项目建设期内，项目资本金须按照项目实施机构批准的建设资金需求计划时间节点及时足额到位。若在项目建设期间，由于物价上涨、国家政策性调整引起征地拆迁的概算增加等原因造成项目总投资增加的，社会资本方应相应增加项目资本金投入金额。3、项目融资结构与融资方式本PPP项目投资总额与项目资本金的差额部分由社会资本方负责融资，融资资金须按照项目实施机构确定的建设资金需求计划时点及时足额到位。本项目可以采用项目融资方式，社会资本方以其依法享有的本项目全部权益及收益形成的应收账款向银行等金融机构提供质押担保（需在人民银行征信中心应收帐款质押登记公示系统中办理质押登记）；若无法实现项目融资，社会资本方须向金融机构增加提供其他形式的担保或抵押，或以自有资金的方式按项目需要及时将资金筹集到位，以确保项目的顺利进行。1.3项目回报机制1.3.1项目回报内容根据财政部颁发的《PPP项目合同指南》（试行）“关于不同付费下的核心要素”的规定，本项目属于准经营性项目，适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制，项目回报（可用性服务费和运维绩效服务费之和）扣减使用者付费部分即为可行性缺口补助。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，项目可用性服务费和运营绩效服务费由政府根据绩效考核情况、使用者付费情况，向社会资本方支付：可行性缺口补助=可用性服务费+运维绩效服务费-使用者付费1.3.2项目回报方式29 1、可用性服务费可用性服务费包括建设补贴及综合投资回报。其中，建设补贴计算基数为项目投资总额，在运营期内，采用等额付费方式，自运营期第1年起（指运营年度，非日历年度），分17期，每年年末根据绩效考核情况核定金额；综合投资回报以每个运营年度年初本项目未支付的建设补贴余额为计费基数，按照社会资本方投标文件中标明的综合回报率计算，于每个运营年度年末根据绩效考核情况核定。则，该项目运营期可用性服务费计算公式如下：Cn=P/n+[P-(P0+……+Pn-1)]×i公式中：①C为各年可用性服务费支出金额；②P为可用性服务费的计算基数，是运营期初投资总额，即：P=工程费用+工程建设其他费用+建设期财务费用；其中，工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准；建设期财务费用按照中国人民银行发布的同期5年期以上贷款基准利率计算，政府已支付的前期费用以实际发生金额的有效票据为准，由社会资本方与政府结算；③n为运营期年限，本项目运营期为17年，则n=17，在实际过程中，若项目运营期年限有调整，n相应变化；④Pn为各个运营年度建设补贴支付金额：本项目建设期不支付建设补贴，因此，建设期的建设补贴支付金额为零，即P0=0；自进入运营期后开始支付建设补贴，P1为运营期第1年建设补贴支付金额，Pn-1为运营期第n-1年建设补贴支付金额。29 ⑤i为综合回报率，以6.5%作为招标最高控制线，以中标社会资本方投标文件中标明的综合回报率为准。2、运营绩效服务费（1）养护管理范围的确定本项目基础设施的运营维护管理责任主体为项目公司，项目公司承担项目运营期内本项目红线范围内基础设施的维护管理责任，本项目最终的实际维护管理范围以工程竣工验收确定的范围为准，项目公司应按国家、省、市有关行业主管部门发布的有关规定进行维护管理。（2）运营绩效服务费的确定维持项目可用性所需的运营绩效服务费，是指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合《PPP项目合同》规定的绩效标准的维护管理服务而需要获得的服务收入，主要包括各项维护管理成本、税费及必要的合理利润。本项目运营期政府支付给项目公司的运营绩效服务费包含日常维护管理费用和可能产生的中修、大修等专项维护费用。日常维护管理计划由项目公司组织编制并上报行业主管部门审批；项目公司按照批准的日常维护管理计划，组织编制年度日常维护管理费用计划，先报项目实施机构初审后，再报某某县财政审定后作为运营绩效服务费的支付依据。项目公司应按计划实施基础设施的维护管理，项目公司的维护管理情况由项目实施机构和行业主管部门组织考核，在每个运营年度运营绩效服务费未审定拨付前，社会资本方应先行筹措到位项目养护资金。自本PPP项目运营期第1年（指运营年度，非日历年度）起，政府方每年需根据绩效考核情况、使用者付费情况向项目公司支付项目维持可用性所需的运营绩效服务费。29 3、使用者付费本项目的使用者付费主要考虑物业收入、食堂外包收入、超市租金收入、停车场租金收入以及老年医疗康养中心收入。4、绩效考核付费机制为通过绩效考核机制的科学设计，鼓励、引导社会资本充分发挥其专业优势，开展项目建设、运营、移交全生命周期资源整合，强化项目管理，降低项目成本，达到提高项目效益，促进项目可持续发展的目标。本项目在可用性服务费和运营绩效服务费的实际支付时将可用性服务费的30%和全部运营绩效服务费与运营期的当年绩效考核情况直接挂钩，绩效考核实行100分制，政府方按得分支付运维绩效服务费的考核机制如下：①得分在（90，100】范围内，实际付费=100%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；②得分在（80，90】范围内，实际付费=90%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；③得分在（70，80】范围内，实际付费=80%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；④得分在【60，70】范围内，实际付费=70%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；⑤得分小于60，实际支付=70%*当期基准可用性付费金额，项目公司需在实施机构或其指定机构规定的时间内修补完毕后，实施机构再根据考核得分进行支付。如项目公司未能按照运营维护期绩效考核指标所列修复要求对缺陷进行及时修复的，政府方有权提取运营维护保函项下的相应金额；政府方可根据PPP29 合同介入项目运营或临时接管项目。本次测算中，按照得分在（90，100】和【60，70】范围内分别进行计算（投标限价按照全额付费情况测算确定），以供政府方和潜在社会资本方参考，最终绩效考核机制以签署的PPP项目合同为准。5、关于增值税的说明根据规定，政府支付给社会资本方的可用性服务费和运营绩效服务费包含应缴纳的增值税，其计算方式和适用税率按照现行的税收政策执行。同时，鉴于目前全国各地对于PPP项目政府付费适用的税收政策的认定尚未有专门的针对性规定，若有新政策规定出台，按新政策规定执行。1.3.1项目回报计算本项目属于“可行性缺口补助”项目，可行性缺口补助=可用性服务费+运营绩效服务费-使用者付费。根据项目实施方案，综合考虑项目特点及当地财政情况，本报告以项目合作期20年作为计算期限，根据实施方案本项目合作期内政府可行性缺口补助支出情况如表4所示：表4：本项目合作期政府补助支出情况表序号项目/年份合计建设期运营期第1年第2年第3年第4年第5年第6年第7年第8年第9年第10年2018201920202021202220232024202520262027一绩效考核全额付费政府补助支出（1+2-3）106463.888237.837965.837693.847454.347214.846975.346735.841可用性服务费99281.227756.067516.567277.067037.566798.066558.576319.071.1建设补贴62638.003684.593684.593684.593684.593684.593684.593684.591.2综合投资回报36643.234071.473831.973592.473352.983113.482873.982634.4829 2运营绩效服务费（日常维护管理费用）12610.16741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.773使用者付费5427.50260.00292.50325.00325.00325.00325.00325.00（续表4）序号项目/年份合计运营期第11年第12年第13年第14年第15年第16年第17年第18年第19年第20年2028202920302031203220332034203520362037一绩效考核全额付费政府补助支出（1+2-3）6496.346256.856017.355777.855538.355298.855059.354819.864580.364340.866496.341可用性服务费6079.575840.075600.575361.085121.584882.084642.584403.084163.583924.096079.571.1建设补贴3684.593684.593684.593684.593684.593684.593684.593684.593684.593684.593684.591.2综合投资回报2394.982155.481915.991676.491436.991197.49957.99718.49479.00239.502394.982运营绩效服务费（日常维护管理费用）741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.773使用者付费325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.001.3财政承受能力论证的目的和依据1.3.1目的PPP项目财政承受能力论证旨在更好地明确识别、测算政府在PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，既为政府履行合同义务并实施PPP项目财政管理提供依据，又有利于有效防范和控制财政风险，促进PPP可持续发展。论证的内容和方法包括五方面，一是，识别和测算本项目中政府方的各项财政支出责任；二是，分析县域财政过去和现在的财政状况；三是，预测本项目实施期间政府财政收支情况；四是，科学评估本项目实施对项目地当前及今后年度财政支出的影响；五是，分析财政的承受能力。论证包含五个环节，即：责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和公布结论等。29 1.3.1依据1、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；2、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）；3、《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；4、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；5、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）；6、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）；7、《中华人民共和国政府采购法实施条例》；8、《中华人民共和国招标投标法实施条例》；9、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）；10、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）；11、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金[2016]92号）；12、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）；13、国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号）；29 14、国家发展改革委、中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698号）；15、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25号）；16、《某某县人民医院东迁项目PPP实施方案》；17、《某某县人民医院东迁项目可行性研究报告》；18、宜春市某某县近五年的财政收支资料；19、其他项目相关资料。1.5财政承受能力论证的工作流程财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估（财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估）和信息披露四个环节（财政承受能力工作流程图如图1-2所示）。29 图1-2：财政承受能力工作流程图1.5.1责任识别识别PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。1.5.2支出测算综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。1.5.3能力评估在识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。29 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。1.5.1信息披露通过统一信息平台（PPP中心网站）公布财政承受能力评估结论。1.6财政承受能力论证的基本方法财政承受能力论证采用定性和定量分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。财政承受能力论证通过的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。财政承受能力论证未通过的项目，不宜采用PPP模式。1.6.1定性分析定性分析就是依据相关信息、资料，借助专家的经验就项目地财政对本项目实施是否具有支出责任及是否具备财政承受能力进行分析和判断。1、本项目采用PPP模式的必要性根据财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，各级财政部门要重点关注医疗养老设施及公共服务领域项目，积极推动社会资本参与医疗养老设施及公共服务领域项目的建设运营，提升医疗养老设施建设和公共服务的质量和效率。对照财政部文件，本项目采用PPP模式是有必要的。29 首先，采用PPP模式运作本项目是解决项目融资的客观需要。本项目需要的资金数额较大，总投资约62638万元。项目资金需求大，地方政府近期可安排于本项目的资金有限，传统政府投资和银行贷款等融资方式，已经无法满足项目对资金的需求，一定程度上影响项目的顺利推进，迫切需要政府转变观念，推动建设主体多元化改革，建立以政府引导，社会资本参与的融资模式，发挥财政资金的“杠杆”作用，能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金，利用PPP融资模式有效解决当前资金难题。同时，采用PPP模式实施本项目符合国家的政策取向，项目的实施既可以减轻政府的资金压力，又能够充分发挥社会资本在基础设施建设中的资金、技术、建设管理、运营维护等方面的优势，对加快城市基础设施建设和社会经济发展具有十分重要的作用。其次，本项目的实施可以较好地减轻政府的财政压力。通过实施PPP合作模式，政府将当期的财政压力转化为分10年以上提供可行性缺口补助的责任，有效地缓解了当期财政支出的负担，同时可以通过引入竞争机制和项目具体合作边界的合理设计，统筹融资成本、建设成本、运营成本，将政府补贴控制在政府可接受的水平之内。其三，本项目通过引入绩效考核与可行性缺口补助挂钩机制能够有效地提高政府支出效率。本项目设计了建设与运营管理情况绩效考核，通过使用量化指标，明确合作双方的权利、义务及违约责任，由监督管理部门通过常规考核和临时考核等方式对项目建设管理、运营管理绩效水平进行考核，并将考核结果与政府付费挂勾。这样的做法可以提升公共服务的质量和效率，避免不符合绩效要求的财政支出。其四，采用PPP模式构建了清晰合理的风险分担框架，能够有效的降低项29 目风险。本项目对项目可能遇到的风险进行了细致的研究，根据“风险由最适宜的一方承担或多方共担”的原则，进行了合理的分配，并将大部分的风险转移给能够对相应风险进行控制和防患的社会资本方，通过对风险产生的原因进行分析并有针对性的采取防控措施，有可能将风险降到最低点并进行有效的控制。2、本项目采用PPP模式，政府对项目的支出责任界定清晰根据PPP模式操作指南等相关规定，在本PPP项目实施过程中，政府在项目全生命周期过程中负有财政支出责任，主要包括财政补贴、风险承担和配套投入责任等。一是承担财政补贴责任。本项目合作期为20年，其中项目建设期3年，运营期17年，在项目合作期内，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核、使用者付费情况向社会资本方支付可行性缺口补助。二是承担配套投入责任。根据项目的实际情况，实施方案策划中将本项目红线征迁工作交由政府承担，临时用地由政府指定有关部门负责协调临时用地的租用及拆迁工作，并协助社会资本方办理相关手续。同时，为了项目的顺利推进，对在设计文件中未列出的本项目红线外设施及相关配套，明确由市政、交通、电力等相关单位承担相关费用。三是分担风险的责任。结合项目的具体实际情况，依据风险分配原则，本项目政府方需承担的风险主要有：政策与法律变更风险、土地获取风险、审批延误风险、政府决策失误风险、政府支付风险、生命周期风险、合约/管制风险及不可抗力风险等。3、政府有能力承担本PPP项目的财政支出责任某某县人民医院是一所集医疗、预防、教学、科研、保健和康复为一体的综29 合性“二级甲等医院”，是全县人民的医疗救护中心，是南昌大学医学院、宜春学院、宜春职业技术学院等院校的教学基地。主要承担全县范围的医疗日常救助、疑难病人的诊治、急诊病人的接诊抢救、计划生育、预防保健康复、重大伤害及突发公共卫生事件的应急救治等工作，是全县医保定点主要单位。医院先后被评为“市文明单位”、“市群众满意医院”、“省级价格计量信得过单位”、“全省人民群众满意的医院”和“全省卫生系统优质护理服务先进单位”、“全省免费血透先进单位”“全国综合医院中医药工作示范单位”等荣誉称号。十二五期间，面对严峻复杂的发展形势和持续加大的经济下行压力，宜春市某某县在市委、市政府的坚强领导下，在人大、政协的监督支持下，经济社会呈现出基础稳固、发展提速、实力增强的良好局面。2017年，某某县一般公共预算支出完成334846万元，同比增长9%。预期政府有能力承担本PPP项目的财政支出责任。1.6.1定量分析定量分析就是在定性判断的基础上，通过对公共财政支出的数量、结构及其变化情况进行具体的计算与分析，得出财政对本项目是否具备承受能力的结论。定量分析包括确定财政投资支出比例与金额，运营补贴的金额，项目产品或服务的定价机制及收入、成本计算，风险责任支出计算与配套支出计算等。29 第2章识别财政支出责任根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号），PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况，责任识别如下：2.1股权投资股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。根据项目实施方案，本项目采用PPP模式，由某某县政府授权某某县卫计委作为本项目的实施机构，通过竞争性磋商方式依法选择合格的社会资本方，由社会资本方独资组建项目公司，负责项目的设计、投资、融资、建设、运营和移交等工作，项目合作期内政府不承担股权投资支出责任。2.2运营补贴运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。PPP模式主要有三种付费机制。2.2.1使用者付费模式（UserCharges）通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。2.2.2政府付费模式（GovernmentPayment）通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目。2.2.3可行性缺口补助模式（VGF：ViabilityGapFunding）29 即政府对运营商实施补贴，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等。图2-1：PPP项目收益回收机制根据财政部颁发的《PPP项目合同指南》（试行）“关于不同付费下的核心要素”的规定，本项目属于准经营性项目，适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核、使用者付费情况向社会资本方支付可行性缺口补助。2.3风险承担项目风险是指项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。PPP项目实施之前，应对项目的风险进行识别并分配政府与社会资本方各自应承担的风险责任。风险识别是对这类项目运作过程中存在的风险因素进行系统地辨识和归类，29 并分析产生风险事件的原因。在风险识别的基础上，应按照风险分配优化、风险与收益对等及风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险，并设计和安排如何有效地控制、规避和分担风险的措施。原则上，项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。因此，政府在PPP实施过程中，必须要承担相应的风险，也必然要承担风险支出责任。承担风险支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。结合项目的具体实际情况，本项目政府方需承担的风险主要有：政策与法律变更风险、土地获取风险、审批延误风险、政府决策风险、政府支付风险、合约/管制风险、项目管理风险、生命周期风险、社会其他影响风险、不可抗力风险等。2.3.1政策、法律变化风险政策、法律风险指由于外部政策、法律环境发生变化或政策、法律主体的作为及不作为等，而对政府方和社会资本方造成负面政策、法律责任或后果的可能性。本项目属于基础设施建设项目，有关领域的监管政策变化，涉及基础设施建设及运营方面的土地、税务、消防、环保、节能标准等方面的法律法规的不利变化都将导致社会资本方额外支出增加，而通常政府方对该风险具有较强的控制能力，因此本项目的政策、法律变化风险主要由政府方承担。2.3.2土地获取风险土地获取风险指由于项目建设、运营所需的场地、相关通道等无法获取及对29 宗地出让条件、控规指标、宗地地上地下及周边各类附着物及其隐含利害影响了解不全面、不准确而导致的风险。通常政府方对土地的可获取性具有较大的控制力，因此本项目的土地获取风险由政府方承担。2.3.1审批延误风险社会资本方实施PPP项目需要履行相关行政审批程序，只有获得相应的批准或备案才能保证PPP项目的合法合规实施。由于PPP项目的审批程序比传统的项目复杂，花费的时间较长，成本也较高，且涉及的利益主体多，批准之后，社会资本方对项目的规模、交易结构、投融资结构、建设、运营等进行必要商业调整非常困难，从而给项目正常运作带来威胁。在本项目中，政府方对相关审批程序最有控制力且最有效率，因此本项目审批延误风险主要由政府方承担。2.3.2政府决策风险决策风险，是指在决策活动中，由于主、客体等多种不确定因素的存在，而导致决策活动不能达到预期目的的可能性及其后果。对决定采用PPP模式的项目，在实施过程中涉及诸多政府决策，由于PPP是新鲜的事物，多数政府官员缺乏PPP的运作经验和能力、不熟悉PPP的复杂程序、对项目信息了解不充分，导致前期准备不足，或者由于政府对拟合作项目的行业市场状况、产品（服务）定价及补贴机制不了解，加上传统的政府决策机制不够健全以及受情绪、成见和官僚作风等影响导致判断失误，可能造成项目决策失误和过程冗长等失误。本项目中，政府方对该风险的控制力较强，因此由政府方承担该风险。2.3.3非竞争性风险29 在PPP模式下，对特许经营项目，社会资本方通常会就项目经营与政府进行非竞争性约定。本项目为基础设施项目，以达到社会公共效益为主要目标，项目经营收益较少，项目回报主要由政府可行性缺口补助解决，故本项目的非竞争性风险较小。2.3.1政府支付风险政府支付风险指政府无法按时支付政府付费带来的风险。根据实施方案，本项目的社会资本回报模式包括使用者付费和政府付费，自项目运营期第1年起，政府每年按PPP项目合同约定分期支付给社会资本方可行性缺口补助，用于弥补使用者付费不足。因此，在本项目中，政府需负担无法按期支付社会资本方政府付费金额的风险。2.3.2合约/管制风险PPP相关合同是保障项目成功运营的核心要件，从政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容；在合同履行方面，政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在PPP合作期期满后转交的资产无法继续进行使用。本项目中，政府方对PPP项目合同的签订、履行、修订等承担着重要的直接参与责任，因此由政府方承担该风险。2.3.3项目管理风险在医疗养老设施建设等公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的29 政府监管。政府方需构建多重监管体系，确保社会资本方履行义务，保证项目进度及质量，甚至在特定情形下，政府有可能临时接管项目。因此，由政府方承担项目管理风险。2.3.1生命周期风险PPP项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府方必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。可以预见，在未来10年到20年，大量PPP项目将进入移交程序，PPP项目残值风险的重要性也将日益显现。PPP项目残值风险是指在合作期末或者合作期提前结束时，项目的残值达不到项目开始时社会资本方承诺移交给政府的项目残值的风险。残值风险是PPP项目在移交过程中面临的最重要的问题，是移交前各个阶段风险控制的最重要的阶段目标之一。残值风险在理论上是PPP项目内涵的重要组成部分，在实践方面是PPP项目移交最为突出的问题。对残值风险的有效预测和严格监控直接决定了项目移交的成败，也是项目最终成败与否的关键。政府要对合作全过程进行监督管理，避免因缺乏监督导致初始资产不合格或资产过度使用，致使在PPP合作期满后转交的资产无法继续进行使用。因此，由政府方承担生命周期风险。2.3.2社会其他影响风险社会其他影响风险主要包括社会舆论、社会治安等带来的风险，主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起的群众上访、舆论媒体的负面报道甚至公众阻抗项目建设所造成的风险。由于医疗养老设施建设关系到公众利益，政府无论在前期论证、建设、投入使用期间均负有维护社会安定和公众利益的责任，本项目中，政府方对该风险的控制力较强，因此由政府方承担该风险。29 2.3.1不可抗力风险PPP项目不可抗力风险是指不能预见、不能避免并不能克服的风险，无法通过技术、经验、预先判断来规避，主要包括地震、火灾、洪水、罢工、战争、暴动等。因此，不可抗力条款已成为PPP项目合同中一个重要的免责条款，用于明确一些双方均不能控制又无过错的事件的范围和后果。根据财政部颁发的《PPP项目合同指南（试行）》的指导意见，当发生不可抗力事件持续或累计达到一定期限，任何一方可主张终止PPP项目合同。因此在本项目中，政府方将与社会资本方共同合理承担不可抗力风险。2.4配套投入配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。根据实施方案，本项目红线征迁工作由政府方负责，征地拆迁费用已纳入项目投资总额中，临时用地由政府指定有关部门负责协调临时用地的租用及拆迁工作，协助社会资本方办理相关手续，而本项目红线外设施和相关配套，由市政、交通、电力等相关单位承担相关费用。29 第3章研究确定股权投资支出与运营补贴3.1确定本项目股权投资支出股权投资支出依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。本项目PPP运作中，由社会资本方负责项目的设计、投资、融资、建设、运营、移交及PPP项目合同中约定的其他相关内容，项目合作期内政府不承担股权投资支出责任。表5：项目建设资金投资计划计算表序号项目/年份合计建设期第1年第2年第3年一项目投资总额（估算金额）62638.0012135.6024761.2025741.201工程费用49451.599890.3219780.6419780.642工程建设其他费用5597.481119.502238.992238.993预备费4403.93880.791761.571761.574建设期利息3185.00245.00980.001960.00二项目资金来源62638.0012527.6025055.2025055.201社会资本方融资资金50000.0010000.0020000.0020000.002项目资本金12638.002527.605055.205055.20备注1、融资比例：80%2、建设期贷款利率：按中国人民银行同期5年期以上贷款基准利率计算3.2本项目政府付费与补贴方式分析PPP模式主要有三种付费机制。即使用者付费模式，政府付费模式和可行性缺口补助模式。根据财政部颁发的《PPP项目合同指南》（试行）“关于不同付费下的核心29 要素”的规定，本项目属于准经营性项目，适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核、使用者付费情况向社会资本方支付可行性缺口补助。3.1本项目政府付费与补贴计算3.1.1政府付费与补贴内容根据财政部颁发的《PPP项目合同指南》（试行）“关于不同付费下的核心要素”的规定，本项目属于准经营性项目，适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制，项目回报（可用性服务费和运维绩效服务费之和）扣减使用者付费部分即为可行性缺口补助。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，项目可用性服务费和运营绩效服务费由政府根据绩效考核情况、使用者付费情况，向社会资本方支付：可行性缺口补助=可用性服务费+运维绩效服务费-使用者付费3.1.2关于可用性服务费的计算可用性服务费包括建设补贴及综合投资回报。其中，建设补贴计算基数为项目投资总额，在运营期内，采用等额付费方式，自运营期第1年起（指运营年度，非日历年度），分17期，每年年末根据绩效考核情况核定金额；综合投资回报以每个运营年度年初本项目未支付的建设补贴余额为计费基数，按照社会资本方投标文件中标明的综合回报率计算，于每个运营年度年末根据绩效考核情况核定。则，该项目运营期可用性服务费计算公式如下：Cn=P/n+[P-(P0+……+Pn-1)]×i公式中：29 ①C为各年可用性服务费支出金额；②P为可用性服务费的计算基数，是运营期初投资总额，即：P=工程费用+工程建设其他费用+建设期财务费用；其中，工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准；建设期财务费用按照中国人民银行发布的同期5年期以上贷款基准利率计算，政府已支付的前期费用以实际发生金额的有效票据为准，由社会资本方与政府结算；③n为运营期年限，本项目运营期为17年，则n=17，在实际过程中，若项目运营期年限有调整，n相应变化；④Pn为各个运营年度建设补贴支付金额：本项目建设期不支付建设补贴，因此，建设期的建设补贴支付金额为零，即P0=0；自进入运营期后开始支付建设补贴，P1为运营期第1年建设补贴支付金额，Pn-1为运营期第n-1年建设补贴支付金额。⑤i为综合回报率，以6.5%作为招标最高控制线，以中标社会资本方投标文件中标明的综合回报率为准。3.1.1关于运营绩效服务费的计算（1）养护管理范围的确定本项目基础设施的运营维护管理责任主体为项目公司，项目公司承担项目运营期内本项目红线范围内基础设施的维护管理责任，本项目最终的实际维护管理范围以工程竣工验收确定的范围为准，项目公司应按国家、省、市有关行业主管部门发布的有关规定进行维护管理。（2）运营绩效服务费的确定维持项目可用性所需的运营绩效服务费，是指项目公司为维持本项目可用性29 之目的提供的符合《PPP项目合同》规定的绩效标准的维护管理服务而需要获得的服务收入，主要包括各项维护管理成本、税费及必要的合理利润。本项目运营期政府支付给项目公司的运营绩效服务费包含日常维护管理费用和可能产生的中修、大修等专项维护费用。日常维护管理计划由项目公司组织编制并上报行业主管部门审批；项目公司按照批准的日常维护管理计划，组织编制年度日常维护管理费用计划，先报项目实施机构初审后，再报某某县财政审定后作为运营绩效服务费的支付依据。项目公司应按计划实施基础设施的维护管理，项目公司的维护管理情况由项目实施机构和行业主管部门组织考核，在每个运营年度运营绩效服务费未审定拨付前，社会资本方应先行筹措到位项目养护资金。自本PPP项目运营期第1年（指运营年度，非日历年度）起，政府方每年需根据绩效考核情况、使用者付费情况向项目公司支付项目维持可用性所需的运营绩效服务费。3、绩效考核付费机制为通过绩效考核机制的科学设计，鼓励、引导社会资本充分发挥其专业优势，开展项目建设、运营、移交全生命周期资源整合，强化项目管理，降低项目成本，达到提高项目效益，促进项目可持续发展的目标。本项目在可用性服务费和运营绩效服务费的实际支付时将可用性服务费的30%和全部运营绩效服务费与运营期的当年绩效考核情况直接挂钩，绩效考核实行100分制，政府方按得分支付运维绩效服务费的考核机制如下：①得分在（90，100】范围内，实际付费=100%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；②得分在（80，90】范围内，实际付费=90%*（当期基准运维绩效付费金额29 +30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；③得分在（70，80】范围内，实际付费=80%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；④得分在【60，70】范围内，实际付费=70%*（当期基准运维绩效付费金额+30%*当期基准可用性付费金额）+70%*当期基准可用性付费金额；⑤得分小于60，实际支付=70%*当期基准可用性付费金额，项目公司需在实施机构或其指定机构规定的时间内修补完毕后，实施机构再根据考核得分进行支付。如项目公司未能按照运营维护期绩效考核指标所列修复要求对缺陷进行及时修复的，政府方有权提取运营维护保函项下的相应金额；政府方可根据PPP合同介入项目运营或临时接管项目。本次测算中，按照得分在（90，100】和【60，70】范围内分别进行计算（投标限价按照全额付费情况测算确定），以供政府方和潜在社会资本方参考，最终绩效考核机制以签署的PPP项目合同为准。29 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表6：本项目运营绩效服务费测算表年度合计建设期运营期1234567891011121314151617181920运营绩效服务费（日常维12610.160.000.000.00741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77护管理费用）30 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告3.1.1关于使用者付费的计算本项目的使用者付费主要考虑物业收入、食堂外包收入、超市租金收入、停车场租金收入以及老年医疗康养中心收入。3.1.2项目合作期内政府可行性缺口补助计算结果本项目合作期内政府付费计算公式如下：合作期内政府付费的支出额=可用性服务费+运营绩效服务费-使用者付费31 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表7：本项目政府付费测算表项目合计建设期运营期1234567891011121314151617181920可行性缺口补助支出（1+2-3）106463.88可用性服务费99281.227756.067516.567277.067037.566798.066558.576319.076079.575840.075600.575361.085121.584882.084642.584403.084163.583924.09运营绩效服务费（日常维护管理费用）12610.16741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77741.77使用者付费5427.50260.00292.50325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.00325.0032 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告3.1.1其他相关约定项目合作期间政府支付给项目公司的各年可用性服务费和运营绩效服务费，应明确纳入财政年度公共预算，在政府财务报告中反映，并向本级人大或其常委会报告。38 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告第4章测算政府风险或有支出与配套投入4.1识别政府承担的风险4.1.1项目风险分配原则PPP项目的风险分配需要遵循一定的原则，分配的结果应减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使PPP项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好应该承担的风险而付出代价；在项目周期内，分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，各方要有能力控制分配给自己的风险，为项目的成功奠定基础。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。4.1.2政府承担风险的一般识别根据PPP项目特点和风险分配原则，项目风险通常分为三类，第一类是政府承担的风险，主要包括土地获取风险、项目审批风险、政府支付风险、非竞争性风险等。第二类是政府与社会资本方共同承担的风险，主要包括政策风险和不可抗力风险等。第三类是社会资本方承担的风险，主要包括获取项目的风险、融资风险、设计优化风险、建设的风险、运营的风险等。4.2识别本项目政府承担风险4.2.1由政府承担的风险1、土地获取风险本项目土地获取风险主要为前期征地成本过高、片县规划调整等原因产生项目获取用地风险。38 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告2、项目审批风险项目审批主要包括用地、规划、环评、节能、立项、施工图等审批程序，主要风险为项目规划指标与片县控制性规划指标冲突、项目对环境影响、项目对节能影响、项目对交通影响等原因产生的审批风险。3、政府支付风险政府支付风险主要是项目对地方财政承受能力的影响，详细分析见项目财政承受能力评估。4、非竞争性风险非竞争性风险主要是项目的排他性风险，本项目为基础设施项目，以达到社会公共效益为主要目标，项目经营收益较少，项目回报主要由政府可行性缺口补助解决，故本项目的非竞争性风险较小。5、合约/管制风险PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，合约/管制主要风险为合同不够详尽、责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容不够明确从而引起合同履行的困难和争议的产生，政府部门的项目监督职能不履行或履行不到位，从而无法保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度、运营管理和移交等方面的承诺。6、生命周期风险PPP项目残值风险是指在合作期末或者合作期提前结束时，项目的残值达不到项目开始时社会资本方承诺移交给政府的项目残值的风险。PPP项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府方必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。38 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告7、社会其他影响风险基础设施建设事业关系到公众利益，社会其他影响风险主要包括社会舆论、社会治安等带来的风险，主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起的群众上访、舆论媒体的负面报道甚至公众阻抗项目建设所造成的风险。4.2.1由政府与社会资本方共同承担的风险1、政策风险在市场经济条件下，国家政策对企业的行为具有强制约束力。国家在不同时期根据宏观环境的变化而改变政策，会影响到企业的经济利益。因此，国家与企业之间由于政策的存在和调整，在经济利益上会产生矛盾，从而产生政策风险。政策风险包括利率浮动、税费调整、产品或服务价格调控等。2、不可抗力风险不可抗力风险是指不能预见、不能避免并不能克服的风险，无法通过技术、经验、预先判断来规避。主要包括地震、火灾、洪水、罢工、战争、暴动等。4.3风险承担支出测算方法风险承担支出主要有三种测算方法。4.3.1比例法比例法按照项目全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。4.3.2情景分析法情景分析法按“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险带来的风险承担支出。计算公式：38 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额×最坏情景出现的概率4.2.1概率法概率法将可变风险参数为变量，利用概率分布函数，计算各种风险带来的风险承担支出。4.3本项目政府风险承担支出测算本项目实施PPP模式后，风险经合理分配后，政府方需承担的风险主要有政策、法律变更风险、土地获取风险、项目审批风险、政府支出风险、合约/管制风险、生命周期风险、社会其他影响风险、不可抗力风险等。结合项目特点，本报告采用概率法，针对政府自留风险进行逐个分析，测算政府风险承担的或有支出责任。4.3.1法律变更风险或有支出法律变更风险主要指有关基础设施建设项目的监管政策变化，涉及市政基础设施项目建设及运营方面的土地、税务、消防、环保、节能标准等方面的法律法规的变化，包括本级政府可控的法律、政策变更风险和不可控的法律、政策变更风险，其中本级政府可控的法律、政策变更风险全部由政府方承担，而不可控部分则由政府和社会资本共担。综合两类风险，政府方约承担法律变更风险的80%。鉴于党中央、某某院系列文件明确关于加大人民医院建设，项目符合某某县总体规划，本项目是为人民医院建设进行基础设施总布置，结合PPP项目实施情况分析，本项目预计可能发生的政策调整将是关于PPP项目投资回报涉及税务方面的法律规范，而且根据当前学术和业界专家的判断，此项调整将会以规范PPP38 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告项目运作和增强对社会资本方的吸引力为目标。因此，本项目运营期第1至3年发生政策变动风险的概率预计低于2%，运营期第4至17年发生政策变动风险的概率预计低于3%，风险损失约为年初投资总额余额的3%，具体计算见法律变更风险政府或有支出预测表。38 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表8：法律变更风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期运营期1234567891011121314151617181920计量基数（年初投资总额余额）62638.0058953.4155268.8251584.2347899.6444215.0640530.4736845.8833161.2929476.7025792.1222107.5318422.9414738.3511053.767369.183684.59发生概率2.00%2.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%损失比例3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%政府或有支出（80%）30.0728.3039.7937.1434.4931.8329.1826.5323.8821.2218.5715.9213.2610.617.965.312.6539 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告4.2.1土地获取风险或有支出项目投资、建设、运营管理所需的场地、相关通道等无法获取将给项目运作带来损失，风险损失约为累积投资总额的5%。土地获取风险集中在项目建设期，鉴于政府对本项目的重视，因此，本项目土地获取风险发生概率通常小于2%。土地获取政府或有支出计算见土地获取风险政府或有支出预测表。表9：土地获取风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期123计量基数（年初投资总额余额）12135.6024761.2025741.20发生概率2.00%2.00%2.00%损失比例5.00%5.00%5.00%政府或有支出12.1424.7625.744.2.2项目审批风险或有支出政府方的审批延误风险将影响项目建设进度，延迟社会资本方获取政府付费收益。建设期、试运营期涉及的政府审批事项较多，因此审批延误风险集中在项目的建设期和试运营期，风险损失约为累积投资总额或年初投资总额余额的5%，风险发生概率小于1%。项目审批风险或有支出计算见项目审批风险政府或有支出预测表。表10：项目审批风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期运营期1234计量基数（年初投资总额余额）12135.6024761.2025741.2062638.00发生概率1.00%1.00%1.00%1.00%损失比例5.00%5.00%5.00%5.00%41 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告政府或有支出6.0712.3812.8731.324.2.1政府支出风险或有支出本项目PPP运作中，政府可能由于政府付费不能按期支付，从而引致项目风险。政府支出风险通常在运营期，风险损失约为年初投资总额余额和年运营绩效服务费总额的5%，风险发生概率小于2%。政府支出风险或有支出计算见政府支出风险政府或有支出预测表。41 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表11：政府支出风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期运营期1234567891011121314151617181920计量基数（年初投资总额余额+运营）63379.7759695.1856010.5952326.0148641.4244956.8341272.2437587.6533903.0730218.4826533.8922849.3019164.7115480.1311795.548110.954426.36发生概率2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%43 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告损失比例5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%政府或有支出63.3859.7056.0152.3348.6444.9641.2737.5933.9030.2226.5322.8519.1615.4811.808.114.4343 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告4.2.1非竞争性风险或有支出在PPP模式下，对特许经营项目，社会资本方通常会就项目经营与政府进行非竞争性约定。非竞争性风险主要是项目的排他性风险，本项目主要为公益性基础设施建设项目，故本项目的非竞争性风险很小，非竞争性风险政府或有支出可以不计取。4.2.2合约/管制风险或有支出合约/管制风险为合同不够详尽、责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容不够明确从而引起合同履行的困难和争议的产生，政府部门的项目监督职能不履行或履行不到位，从而无法保证社会资本投资人在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度、成本控制和运营管理等方面的承诺。合约/管制风险可能发生在项目合作整个周期内包括建设期和运营期，风险损失约为年初投资总额余额和年运营绩效服务费总额的5%，风险发生概率小于3%。合约/管制风险或有支出计算见合约/管制风险政府或有支出预测表。44 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表12：合约/管制风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期运营期1234567891011121314151617181920计量基数（年初投资总额余额和年运营绩效12135.6024761.2025741.2063379.7759695.1856010.5952326.0148641.4244956.8341272.2437587.6533903.0730218.4826533.8922849.3019164.7115480.1311795.548110.954426.3646 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告服务费总额）发生概率3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%损失比例5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%政府或有支出18.2037.1438.6195.0789.5484.0278.4972.9667.4461.9156.3850.8545.3339.8034.2728.7523.2217.6912.176.6446 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告4.2.1生命周期风险或有支出PPP项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府方必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。在合作期末或者合作期提前结束时，项目的残值达不到项目开始时社会资本方承诺移交给政府的项目残值，将引致项目风险，生命周期风险是PPP项目移交过程中面临的突出问题。生命周期风险通常在运营期后期，风险损失约为年初投资总额余额和年运营绩效服务费总额的6%，风险发生概率小于3%。生命周期风险政府或有支出计算见生命周期风险政府或有支出预测表。表13：生命周期风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度运营期12计量基数（年初投资总额余额和年运营绩效服务费总额）63379.7759695.18发生概率3.00%3.00%损失比例6.00%6.00%政府或有支出114.08107.454.2.2社会其他影响风险或有支出市政基础设施建设事业关系到公众利益，社会其他影响风险主要包括社会舆论、社会治安等带来的风险，主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起的群众上访、舆论媒体的负面报道甚至公众阻抗项目建设所造成的风险。社会其他影响风险可能发生在项目合作整个周期内包括建设期和运营期，风险损失约为累积投资总额或年初投资总额余额的5%，风险发生概率小于2%。社会其他影响风险或有支出计算见社会其他影响风险政府或有支出预测表。47 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表14：社会其他影响风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期运营期1234567891011121314151617181920计量基数（年初投资总额余额12135.24761.25741.62638.58953.55268.51584.47899.44215.40530.36845.33161.29476.25792.22107.18422.14738.11053.7369.3684.6020200041822364064788297012539435761859）发生概率2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%损失比例5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%5.00%49 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告政府或有支出12.1424.7625.7462.6458.9582.9077.3871.8566.3260.8055.2749.7444.2238.6933.1627.6322.1116.5811.055.5349 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告4.2.1不可抗力风险或有支出不可抗力风险是指不能预见、不能避免并不能克服的风险，无法通过技术、经验、预先判断来规避，主要包括地震、火灾、洪水、罢工、战争、暴动等。不可抗力风险发生的概率难以预见，一旦发生造成的损失难于预估，可能是暂时的也可能是毁灭性的。因此，不可抗力风险通常由政府方与社会资本方共同合理承担，政府方约承担不可抗力风险的50%，该风险可能发生在项目合作整个周期内包括建设期和运营期，风险损失约为累积投资总额或年初投资总额余额的2.5%，风险发生概率小于3%。不可抗力风险或有支出计算见不可抗力风险或有支出预测表。50 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表15：不可抗力风险政府或有支出预测表（单位：万元）年度建设期运营期1234567891011121314151617181920计量基数（年初投资总额余额）12135.6024761.2025741.2062638.0058953.4155268.8251584.2347899.6444215.0640530.4736845.8833161.2929476.7025792.1222107.5318422.9414738.3511053.767369.183684.59发生概率2.00%2.00%2.00%2.00%2.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%3.00%损失比例2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%2.50%政府或有支出（50%）3.036.196.4415.6614.7420.7319.3417.9616.5815.2013.8212.4411.059.678.296.915.534.152.761.3851 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告4.5分析项目配套投入内容4.5.1PPP项目配套投入内容配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。4.5.2本项目配套投入内容为满足项目运营需要，要求政府应协调市政、交通、电力等相关单位承诺配套建设，以下本项目红线外设施：1、完成红线外道路的顺接。2、项目用电纳入周边供电网络。3、项目雨、污水排放管道纳入周边雨、污水排放系统。4、其他配套设施建设。4.6政府配套投入计量根据实施方案，本项目在设计文件中未列出的红线外设施相关配套费用由市政、交通、电力等相关单位承诺建设，本项目作为市政基础设施建设项目，其红线外的配套设施主要是与周边雨污水、电力等管道的顺接及道路的顺接工程，这部分费用难于定量估算，通常以实际产生数额为准，据实结算，根据项目实际情况判断，本报告暂按500万元计取本项目红线外设施相关配套费用。根据实施方案，政府方负责项目征地拆迁等有关前期工作，社会资本方应积极给予配合协助，相关费用未来由项目公司负责支付，最终按实际发生额纳入项目投资总额中，因此，该等费用不再单独列入政府配套投入中。54 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告54 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告第5章财政承受能力评估5.1政府年度支出分析与计量根据本项目的实际情况，政府支出内容包括政府付费支出、风险或有支出以及配套投入支出等三部分内容，股权投资支出为0。上述三项支出均需纳入政府当年的一般公共财政预算列支。综合各项计算，本项目合作期内每年政府支出总金额如政府支出预测表（汇总）所示。54 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告表16：政府支出预测表（汇总）年度建设期运营期1234567891011121314151617181920股权投资支出505.521011.041011.04法律变更风险或有支出30.0728.3039.7937.1434.4931.8329.1826.5323.8821.2218.5715.9213.2610.617.965.312.65土地获取风险或有支出12.1424.7625.740.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00项目审批风险或有支出6.0712.3812.8731.320.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00政府支出风险或有支出63.3859.7056.0152.3348.6444.9641.2737.5933.9030.2226.5322.8519.1615.4811.808.114.43合约/管制风险或有18.2037.1438.6195.0789.5484.0278.4972.9667.4461.9156.3850.8545.3339.8034.2728.7523.2217.6912.176.6456 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告支出生命周期风险或有支出114.08107.450.000.000.000.000.000.000.000.000.00社会其他影响风险或有支出12.1424.7625.7462.6458.9582.9077.3871.8566.3260.8055.2749.7444.2238.6933.1627.6322.1116.5811.055.53不可抗力风险政府或有支出3.036.196.4415.6614.7420.7319.3417.9616.5815.2013.8212.4411.059.678.296.915.534.152.761.38政府配套投入150.00150.00200.00政府付费支出8237.837965.837693.847454.347214.846975.346735.846496.346256.856017.355777.855538.355298.855059.354819.864580.364340.86合计：707.101266.271320.448650.058324.517977.287719.017460.747202.476944.206685.936427.666169.395911.115652.845394.575136.304878.034619.764361.4956 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告5.1财政支出能力评估5.2.1财政支出能力基本判断本项目未来年度一般公共预算支出数额参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，根据测算前六年某某县县级公共财政预算支出的平均增长率为项目名称2012年2013年2014年2015年2016年2017年平均增长率县一般公共预算支出（万元）19165922861524091328183330719833484611.93%比上年增长率（%）19.28%5.38%16.99%9.00%9.00%11.93%，随着我国“三去一降一补”政策效应的显现，经济活力的释放，加上某某县继续落实好供给侧结构性改革要求，千方百计推动产业转型升级，促进经济总量质量双提升等利好因素综合影响。总体判断，某某县的财政支出能力较强。某某县2012~2017年一般公共预算支出情况表5.2.2财政支出能力分析与预测从某某县2012~2017年一般公共预算支出情况分析图可以看出，某某县一般公共预算支出增长率呈现向上的趋势，前六年2012~2017年的平均增长率为11.93%。综合考虑国家及地方经济政策调整（包括在基础设施和公共服务领域大力推进PPP模式）、预期地方政府责任呈现上移趋势及某某县经济建设发展规划等因素影响，某某县一般公共预算支出增长率大体呈现向上的趋势，随着经济发展方式转变和产业转型升级政策的落实及政府职能的逐步转型利好因素的叠加作用，预计未来某某县一般公共预算支出的年平均增长率在9%左右，财政支出能力较强。具体预期增长率和支出总额如某某县未来16年一般公共预算支出预测列表所示。57 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告某某县未来16年一般公共预算支出预测列表（单位：万元）年度2017年2018年2019年2020年2021年2022年2023年2024年2025年2026年2027年2028年2029年2030年2031年县一般公共预算支出33484636498239783143363547266251520256157061211266720272725079270286404594181010265721118964预测增长率9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%9.00%58 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告5.2.3项目财政支出责任占政府一般财政预算支出比例分析根据某某县财政局提供的数据，目前某某县暂无已实施和拟实施的PPP项目。根据对某某县一般公共预算支出趋势分析，按照财政部的《政府与社会资本合作财政承受能力论证指引》的要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以上述表5-4预测的未来某某县一般公共预算支出为基数，以本项目作为分析对象，本项目未来16年政府支出责任占一般公共预算支出预测数的比例在0.21%-1.99%之间波动，所占比例较小，呈逐年递减趋势，运营期第一年占比最高，为1.99%，以后呈逐年下降趋势，运营期第十二年占比最低（不包括建设期），为0.25%。综上所述，截止目前宜春市某某县全部PPP项目合作期内各年财政支出总额未超过财政部《政府与社会资本合作财政承受能力论证指引》规定的10%的上限（详见表5-5某某县全部PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出比例计算表），本项目的财政支出处于某某县财政可承受能力范围之内。而且，随着时间的推移，预期财政支出逐年上升，对现有PPP项目的支出责任则逐渐减少，某某县财政具有较强的承受能力。59 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告年度支出阶段A-本项目财政承受能力论证测算的财政支出责任小计（万元）（B+C)B-其中：一般公共预算支出数额（万元）C-其中：政府性基金预算支出数额（万元）政府性基金预算支出科目D-本级管理库已有项目一般公共预算支出数额（万元）E-本级年度一般公共预算支出数额（万元）占比-（B+D/E（%）2017建设期707.10707.100.00无0.00334846.000.212018建设期1266.271266.270.00无0.00364982.000.352019建设期1320.441320.440.00无0.00397831.000.332020运营期8650.058650.050.00无0.00433635.001.992021运营期8324.518324.510.00无0.00472662.001.762022运营期7977.287977.280.00无0.00515202.001.552023运营期7719.017719.010.00无0.00561570.001.372024运营期7460.747460.740.00无0.00612112.001.222025运营期7202.477202.470.00无0.00667202.001.082026运营期6944.206944.200.00无0.00727250.000.952027运营期6685.936685.930.00无0.00792702.000.842028运营期6427.666427.660.00无0.00864045.000.742029运营期6169.396169.390.00无0.00941810.000.662030运营期5911.115911.110.00无0.001026572.000.582031运营期5652.845652.840.00无0.001118964.000.512032运营期5394.575394.570.00无0.001219670.000.44某某县全部PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出比例计算表）61 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告2033运营期5136.305136.300.00无0.001329440.000.392034运营期4878.034878.030.00无0.001449090.000.342035运营期4619.764619.760.00无0.001579508.000.292036运营期4361.494361.490.00无0.001721664.000.2561 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告5.3行业和领域均衡性评估5.3.1PPP模式适用的行业和领域范围根据国家发展和改革委公布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及财政部公布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》指导意见，明确PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场运作的公共服务、基础设施类项目。主要包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护、新建市政工程及新型城镇化试点等项目。并要求实施PPP模式必须进行物有所值和财政承受能力论证，其中，财政承受能力论证包括财政预算支出能力评估和行业领域平衡能力论证。根据《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》赣府发[2015]25号），PPP模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的公共服务和基础设施等领域，全省范围内的城市道路桥梁隧道、供电供水燃气、城市综合管廊、污水垃圾处理等市政设施，公路、水运、铁路、机场、城市轨道等交通设施，医疗、旅游、文化、体育、养老、教育培训、保障性安居工程等公共服务设施，粮食仓储、水利、生态建设、资源环境、新型城镇化试点等项目，均可推行PPP模式。本项目为医疗养老建设项目，符合PPP模式适用的行业和领域范围要求。5.3.2本项目行业和领域均衡性评估该项目属于公共基础设施，是公共服务领域的PPP项目，是国家鼓励采用PPP模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要和公众对公共服务的需求提高，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、卫生医疗、教育等基础设施66 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告和公用事业领域均可适应PPP模式建设，而目前某某县刚启动在基础设施和公用事业领域的建设中采用PPP模式，整个公共服务领域还有很大的发展空间。目前某某县的潜在PPP项目相对分散，本项目政府支出责任在一般预算支出中所占比适中。66 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告第6章财政承受能力论证结果与信息披露6.1本PPP项目财政承受能力论证结果本项目符合财政部、发改委等部委推广PPP的领域要求，适宜采用PPP模式，拟由某某县人民政府授权某某县卫计委作为本项目的实施机构，通过竞争性谈判方式依法选择合格的社会资本方。中标社会资本方负责项目的设计、投资、融资、建设、运营、移交及PPP项目合同中约定的其他相关内容。根据项目实施方案，本PPP项目采用“可行性缺口补助”的回报机制。政府主要承担与政策、法律相关及政府支付方面的风险，社会资本方承担投资、融资、建设、运营等与市场相关的风险；风险支出通过购买保险及合理预期与规避等方式得到转移；配套投入由政府承担。合作期内的全部政府付费均纳入政府一般公共预算支出或政府性基金预算支出。目前某某县尚无已落地的PPP项目，通过对某某县一般公共预算支出趋势和PPP行业与领域平衡的分析与评估，本项目合作期内政府财政支出责任占一般公共预算支出比例在0.21%-1.99%之间，占一般公共预算支出比例低于10%，所占比例在农林水领域允许的支出范围，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定。本项目财政承受能力论证的结论为“通过论证”，宜采用PPP模式。6.2信息披露1、项目名称某某县人民医院东迁项目2、项目概况某某县人民医院东迁项目用地面积79.7亩（约53133.33㎡），建设规模为66 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告990张床位，总建筑面积110000㎡，包括：新建一栋医疗综合大楼，建筑面积为106100㎡，包含急诊部、门诊部、住院部、医技科室、老年医疗康养中心、保障系统、行政管理、院内生活八部分；新建一栋传染楼，建筑面积为3660㎡；配套服务设施包括门卫、垃圾站、污水处理站，建筑面积为240㎡；以及围墙、道路、绿化、给排水、供电、消防等配套设施建设等。项目用地的具体位置、范围以有权机关审批的用地红线图为准，具体建设内容及规模以经施工图审查合格的设计图纸及设计变更为准。3、财政支出责任情况某某县人民医院东迁项目是某某县人民政府第1个拟采用PPP运作模式的项目，根据测算，某某县现有全部PPP项目全生命周期内每一年度需要从公共预算中安排的支出责任，占某某县人民政府一般公共预算支出比例低于10%，并在医疗领域允许的支出范围内。4、财政承受能力论证结论本项目财政承受能力论证符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定，论证结论为“通过论证”，可以采用PPP模式。66 某某县人民医院东迁项目财政承受能力论证报告66