干线公路城市化问题涉及诸多法律问题

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1、干线公路城市化问题涉及诸多法律问题，也是公路法理研究所亟待思考的问题。本文将以公路法理视角出发，从公路的自然属性与行政属性分析出发，思考干线公路城市化中的路产保护和路权维护等法律关系，以期对干线公路城市化中的涉法问题有一个学理应对。　　行政权属问题　　“路”具有不同的自然属性与行政属性。国道、省道等干线公路与城市道路，形式上都是路，这是其自然属性，个中隐含着特定的运力支撑条件与技术保障内涵。路的自然属性，是一个物理功能与工程技术的复合价值体现，是路产的物质技术形态，也是路权实现的物理学基础。“路”的行政属性，强调路及其路网的层级职责，在法律关系内容上

2、，体现的是公路社会关系中的权利与义务，强调路及其路网的全局战略价值和法治精神。显然，“路”的行政属性，是一个具有全局利益与层级权益调整内涵的等级权能形态，既是路产保护的层级权能范畴，也是路权实现的效度差异表现，具有时空与效力范围的权利义务规定性。根据《公路法》关于公路行政分级的规定，公路的行政属性，承认公路的自然属性，更强调特定行政级别的公路，在“统一规划、分级管理”的公路行政法治原则下，统一规划的发展战略与因级而治的法治思路。那种认为干线公路与城市道路都是路的观点，是只看到了路的自然属性，而忽视了路的行政属性，继而将导致干线公路及其路网的路产安全问

3、题、全局性运行障碍问题成为可能。　　“路”具有不同的空间定位与法律地位。公路与城市道路具有不同的空间规划定位与法律地位的规定性。　　特定地方政府变更干线公路为城市道路，其涉及是否遵守《公路法》、《城市规划法》规定问题。在一些经济发达区域的特定城市，其市公路局已于2006年起，就着力推行实施“**市主干公路逐步城市化管理”计划，试图在3至5年内，使其市区周边主要出入口主干公路基本达到城市道路的标准或要求。上种现象便被称为“干线公路城市化”，即，参照城市道路标准对城市外的干线公路进行建设和管理，完善路面、排水沟、人行道、安保工程、交通标志标线、绿化工程、

4、路灯等设施，甚至在市区近郊、人居密度较高、繁华的路段增设人行天桥。这种强化“路”的自然属性，忽视“路”的行政整体性属性及其利益的倾向，更看中干线公路增值城市利益的方面，而忽视了干线公路城市化以后的路网负价值。这种倾向与“统一规划、分级管理”的公路行政原则是否相悖，在法律关系上，是否会鼓励和肯定某些无序公路社会关系的发生？是否会影响“全面规划、合理布局”的公路发展原则，是否会影响公路与国民经济、社会发展以及国防建设需要的关系，是否会形成公路建设与城市建设，以及与其他交通方式的不协调问题。干线公路城市化问题，使得“路”的空间定位弱化，法律地位模糊，客观上

5、等于鼓励公路事业和城市化发展中的地方利益倾向，即以追求地方利益，替代全局利益。　　“路”具有不同的行政规划与行政要求。公路养护可以市场化，公路养护行政不可以市场化。公路养护管理，属于公路养护行政、路政的范畴，是国家意志使然，不可以随意处置，更不可以市场化。公路行政与城市道路行政是两个既有联系，又相立区别的行政范畴。国道、省道等干线公路，其行政，基于国家行政权在公路路网的具体体现与有效延伸，是以国家行政全局战略为背景进行规划与管理的。与之相对应的城市道路，其规划与行政，更多地考虑本城市交通运输基础条件与发展可能，相对于干线公路行政，具有局部、地方的意义

6、。如果一些地方政府或交通委（厅/局）　　出于地方利益的考虑，出台一些越权文件，将靠近城市的一些干线公路划归为市政道路，是否存在着与《公路法》关于变更公路用途规定相悖的问题。　　法理分析　　干线公路城市化倾向涉及公路路产保护与路权维护。干线公路城市化，涉及公路规划编制的变更，公路产权关系的变更。　　这一变更是否符合权利义务一致原则,是否符合《公路法》关于保护公路路产、维护公路路权的规定，是否程序正当，都须给予法理解释。　　干线公路城市化倾向与路政管理目标相悖，易造成路产的隐形流失。根据《路政管理规定》，我国路政管理中有两个显著的目的，一是保护路产，二是

7、维护路权。路产是指保证公路正常发挥作用的物质条件，是国家财产，包括公路、公路用地、公路附属设施等等。路产保护旨在确保公路、公路用地及公路附属设施处于良好的状态，能得到可持续使用。如果干线公路城市化，其路产保护要求和内涵标准发生了变化。公路规划与城市建设规划是不同范畴内的国民经济发展规划，根据《公路法》的相关规定，公路与城市道路有质的差别。《公路法》规定，规划公路时，要坚持靠城不进城，公路要与村镇保持规定距离，以“防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通”。将干线公路城市化，意味着该干线公路已经成为城市道路的组成部分，原干线公路如果继续担负公路网中

8、的任务，等于公路进了城，与《公路法》精神相悖。现有国道、省道改建时，要“靠城不进城”，“避开城区另辟新线”。