中国国有资产管理体制改革30年的理论与实践

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1、中国国有资产管理体制改革30年的理论与实践国有资产管理体制由宏观层次和微观层次构成。宏观体制解决的是所有者职能执行主体的构造和所有者职能行使方式等问题，微观体制解决的是国有资产的经营形式和产权实现方式等问题；前者反映政府内部所有者权能关系，后者反映国家与企业之间的产权关系。它是国家管理国有资产的制度化体现。参考文献[1]周自强等编著.国有资产管理.南开大学出版社，2005国有资产主要包括行政事业性国有资产、资源性国有资产和经营性国有资产三大类。本文所探讨的国有资产是指以企业资产（不包括金融企业）为主的经营

2、性资产。一、国有资产管理体制改革的背景与起因建国后到1978年底的党的十一届三中全会之前的30年，由于没有认识到社会主义经济仍然是商品经济，国家实行高度集权的计划经济体制，严重压抑了企业生产和经营的主动性、积极性和创造性，不能适应人民消费需求的多样性，在经济发展过程中越来越暴露出它的缺点。受传统的计划经济体制的局限，我国的国有资产是通过中央各部的“条条”和各级地方政权的“块块”来分别加以管理的，当时国有资产管理体制的主要特征是：第一，政资不分，无人负责。中央及各级地方政府对国有企业都具有双重身份，既是企业

3、资产的所有者，又是社会经济管理者。在这种体制下，政府众多部门对国有企业实行直接行政干预而不承担经济责任；第二，两权不分，国有国营。现代企业制度都是所有权和经营权分离，而传统国有企业都是将国有资产所有权与经营权两权合一。理论上把国有资产的国家所有与国家直接经营相混同，将国有企业称之为“国营企业”，形成了国有资产所有权与经营权高度统一的特征。同时，国有资产所有权与行政权合一，并依附于行政系统。企业的决策机制和经济地位行政化，是政府主管部门的行政附属物；第三，中央集权。国有资产管理权限高度集中于中央政府，地方政

4、府和企业缺乏积极性和灵活性。第四，中央政府各个部门，“五龙治水”。17正是这种体制导致了国有资产所有权虚置、部门的多头管理、无人负责等弊端，客观上要求进行改革和完善。因此，在对僵化的高度集权的计划经济体制进行改革，建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国有资产管理体制改革就是其重要组成部分。同时国有资产管理体制改革的顺利推进也必然对整个经济体制改革起着重要的推动作用。17一、30年国有资产管理体制改革的理论探索与实践过程纵观国有资产管理体制的改革过程，与国有企业改革进程相适应，也具有渐进式改革特征。改革

5、自下而上，总体上有一个以国有企业改革推动国有资产管理体制改革和国有资产管理体制自身创新的过程。国资管理体制改革的核心问题可以概括为处理好政、资、企三者的关系，而国资体制的改革过程则是按照处理政企关系、政资关系和资企关系的顺序，由浅入深地逐步展开，不断深化的。具体来说，从1978至2008年的30年，国有资产管理体制改革的过程可以划分为以下三个阶段：第一阶段：“政企分开”：以企业扩权为重点，尚未深入涉及国有资产管理体制改革期（1978~1988年）与我国经济体制改革的渐进性相适应，这一时期的改革几乎没有触及

6、宏观层面的国有资产管理体制，没有明确区分国家作为社会经济管理者和国有资产所有者的双重身份。在政府机构中没有设立独立行使国有资产管理的职能部门。在管理职能划分上，也未明确提出国家的资产所有者职能或国有企业产权管理问题。总体来看，在国有资产管理体制的整体架构上与改革开放前并没有实质性变化。这一时期的改革基本上处于国有资产经营权和经营方式的层面上，还没有触及所有权或者所有权实现形式这一层面。其改革重点是政府与企业之间的行政性分权。改革的主要手段是国家对企业放权让利,内容包括：一是从调整国家与企业分配关系入手，沿

7、着简政放权、减税让利的思路，强调两权分离，政企分开，扩大企业经营自主权；二是改变中央过度集中管理国有资产的做法，把大量原来属于中央管理的企业下放给地方管理，尤其是给中心城市管理；三是改变国有企业作为政府附属物的地位，确立其作为经济实体的地位，需要企业自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展；四是探索国有资产的多种经营形式，在国有企业改革中先后实行了承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等[2]沈志渔等著.21世纪初国有企业发展和改革.经济管理出版社，2005。17这一阶段探索的实践表明,仅仅从企业层次

8、着手改革难以真正搞活企业，更建立不起现代企业制度,必须从宏观层次出发,从整体上建立合理的国有资产管理体制,才能搞好国有企业。在关于国有资产管理体制的理论探讨上，此阶段主要是关于国有资产所有权与经营权之间关系的探讨，集中表现在关于企业在国有资产管理体制中的地位的探讨上，其中最突出的代表是蒋一苇的“企业本位论”，“企业本位论”强调的是企业的“独立性”和“独立的经济利益”，而不是“相对独立”[3]郑海航主编.中国企业理论五十年.经济