行政事业单位内部控制规范实施机制探究

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1、行政事业单位内部控制规范实施机制探究　　一、引语为进一步提高行政事业内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。2013年7月19日，财政部举行行政事业单位内部控制规范实施动员大会，吹响了行政事业单位实施内部控制规范（以下简称：“内控规范”）的号角。政策制定者希望通过内部控制的实施，进一步提高行政事业单位管理水平，降低风险，为推动服务型政府服务建设服务。距离实施工作不足半年时间，构建系统化的内

2、控规范实施机制是非常有必要的。目前为止，还没有相关文献系统的研究行政事业单位内控规范实施机制。本文试图构建一个基于行政事业单位整体内部控制实施和外部监督机制相互制约和相互补充的系统化、动态的内控规范实施机制。二、内控规范的实施机制7科斯在其新制度经济学的研究中特别强调了实施机制的重要性，认为制度的界定不仅包括正式的规则以及非正式的约束，还应包括这些规则的实施机制。诺斯认为制度是人们发明设计的对人们相互交往的约束，它由正式的规则、非正式的约束（风俗习惯）和它们的实施机制所构成。学术界判断一个国家的制

3、度是否有效。除了看这个国家的正式规则是否完善以外，还要看这个国家制度的实施机制是否健全。机制一词据我国辞海的释义是指机器的内部构造和运作原理，通过类比借用该词作为学术术语的制度的实施机制是指制度的实施方式，是从总体上和动态上对制度的实施状态的描述。一般而言，制度的实施包括制度的制定、制度的遵守、制度的执行、制度的适用和制度监督等方面。总体来说，实施机制是为确保制度（规则）实施的条件或手段的总称。行政事业单位内部控制规范实施机制是指保证行政事业单位有效执行的一系列制度安排，制度安排通过人们对规则的主

4、观信念和客观执行的互动作用来实现正确执行规范的目的，并对偏离目标的行为进行惩罚。事实上，内控规范实施的过程至少包括如下四个层面：（1）内控规范制定部门能否制定出符合业务需求的规范？如何推动内控规范的有效实施？（2）由于行政事业单位的领导决定着组织的资源投放，领导层能否意识到内控规范的价值，内控规范的实施怎样得到他们的认可？行政事业单位能否按照规范的要求准确理解内控规范的要求，并准确、合理的实施？（3）制定部门如何根据经济业务发展不断完善内控规范？政府部门如何监管内控规范的有效实施？（4）内控规范实

5、施的外部环境是如何影响实施过程的？7上述四个方面如图1所示。这四个层面组成了一个有机整体，由政府制定出符合业务需求的内控规范，并推动有效实施，行政事业单位按照要求实施，同时根据实施过程中出现的新问题，及时向内控规范制定者进行反馈，为下一步修订工作提供依据。同时，实施过程还受到外部环境其他因素的影响，如：法律、政治体制改革、其他相关财务制度的影响等，确切说，外部环境同时影响了内控规范的制定和推动实施。三、内控规范制定层面（一）关注实施动向，及时修订为谨慎的推行内控规范，2012年11月出台的《行政事

6、业单位内部控制规范》为试行版本，目前我国正处于行政体制改革的重大进程中，如何保持内控规范与体制改革、制度改革的配套一致，同时保持内控规范的相对稳定性，对内控规范的制定者提出了很高要求，因此财政部必须实时关注内控规范实施的新问题和新动向，并及时出台相关解释、补充规定乃至修订版本。（二）重视信息平台建设，广开言路7根据调研发现，财政部在建立和修订各项会计制度的过程中面向社会发放征求意见稿，但很少得到社会方面的反馈。由此推测，缺乏有效的信息平台和激励机制可能会导致内控规范在修订的过程中信息传递不及时、不

7、全面、不客观。因此财政部应重视准则制定和修订过程中的信息平台建设和相关激励机制建设，广开言路，积极吸收各方面的意见和建议，以使得内控规范更加符合实际情况。（三）加强实施案例库建设，摸索规律内部控制建设是一项实践性很强的工作，内控规范的概括性、总结性很强，但是实际操作指导性不足。财政部门要组织专家、科研人员深入实际进行调查研究，编出好的案例和操作手册，并在编写的基础上，总结出符合中国实施的行政事业单位实施内部控制的规律来，为实际工作提供参考。四、外部推动者贯彻实施层面（一）政府各部门要加强配合，形成

8、合力内控建设是一项复杂的系统工程，需要财政、审计、纪委等有关部门和有关方面建立内控规范实施协调机制，成立联席领导小组或实施工作组，明确各成员单位工作职责和分工，研究行政事业单位内部控制规范具体的宣传和培训工作。定期召开工作会议，对实施过程中存在的问题和情况进行协调解决，共同推进实施工作。（二）财政部门应加大投入，提供资金和人力支持在内部控制工作开展中，在风险点查找，流程再造，程序控制，职责完善等方面可能产生的必要支出，在财力允许的前提下，履行相关手续，财政部门尽可能给予保障。7由于