浅谈提高地方社会领域立法质量路径

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1、浅谈提高地方社会领域立法质量路径　　2013年9月，广东省人大常委会就《广东省安全生产条例（修订草案修改二稿）》（以下简称“安全生产条例”）召开表决前评估论证会，这一举措在广东省尚属首次。笔者试以此为视角，就提高新时期地方社会领域立法质量的路径做粗浅分析。社会建设与人民群众自身利益、社会大局和谐稳定息息相关，党的十八大报告明确指出，“加强社会建设，是社会和谐稳定的基石”“必须加强社会管理法律建设。”在中国特色社会主义法律体系已经形成的大背景下，提高立法质量被置于更加突出的位置。全国人大常委会委员长张德江2013年初在广东省调研时提出“要把提高立法质量作为

2、加强和改进立法工作的主要任务，完善立法评估，推动民主法制建设和各项事业发展”。社会领域立法是立法工作的重要组成部分，有着举足轻重的地位。表决前评估是指地方性法规案提请省人大常委会表决前，对法规案出台的时机、立法可能产生的社会影响等进行预测和研判的活动。这一地方立法领域的制度创新是充分合理利用立法资源、提高地方立法质量尤其是社会领域立法质量、更好建设“五个社会”的重要尝试和积极探索。一、开展法规表决前评估的背景9（一）法律本身的局限法律是一种具有普遍约束力和国家强制力的规则，而这一规则的制定者即立法者由于其个人所属利益群体、从业经历、社会阅历等不同，对知识

3、的认识和把握、对信息的分析和取舍不可避免有其自身的倾向，有导致法规适用范围和时效局限的可能。“任何一个时代、一个国家都不可能有资格做到使法典都具有优良的品质，它总会有一些缺陷。”[1]而法规的生命在于实施，社会领域立法更是受到公众的普遍关注，如法规与社会现实、公众认知缺口过大，衔接性不强，其生命力将大大减弱，便不能称之为良法。“制定良法、善法必须最大限度地克服立法过程中的有限理性”“地方立法评估制度是校正立法者有限理性的重要机制。”[2]表决前评估是评估立法目标能否更好实现，立法重点有否得到切实保证，预估社会效果如何等，这一查“缺”补“漏”、纠“偏”指“

4、错”的机制，是为有效避免因立法者自身局限造成的违背立法初衷、法规脱离实际，从而影响贯彻实施效果提前构筑的一道屏障。（二）广东省社会领域立法的现状9广东省是改革开放先行地，立法探索一直走在全国前列，社会领域立法成果斐然。1981年至2012年，各级人大及其常委会制定（修订）社会领域法规共84件。其中上世纪80年代立法工作的起步时期3件，90年代建设和完善社会主义市场经济体制时期34件，新世纪以来的完善法律体系时期，截至2012年47件，其中2012年一年就有6件。可见随着工作重心、立法时代背景和社会环境的不断变化，社会领域立法数量逐渐增多。在我国“一元、两

5、级、多层次”的立法体制下，地方立法应具有“不抵触、有特色、可操作”的特点。由于中央立法和地方立法关系划分不够清晰，地方法规和地方政府规章界限不够明确，地方各级权力机关之间对立法权规定过于笼统，部分社会法规不能很好反映当地社会建设的法制需要，没有充分发挥对社会建设的规范作用，因此如何用法规“无形的手”创造公平发展的空间和平台，不断提高地方社会领域立法质量就成为重中之重。在这种情况下，法规表决前评估这一对社会法规“把脉问诊”、打“预防针”的制度应运而生。（三）建设法治社会的需要9社会领域立法有力推动了社会建设的制度化和规范化，但也存在着法律体系有待进一步健全

6、，立法层次需要不断提高的问题。营造稳定有序的法治环境，对地方立法的程序、方式、决策都提出了更高的要求。开展社会法规表决前评估是在程序正义、方式民主、决策科学的天平上增加了一个新“砝码”。这个“砝码”更侧重广东省社会建设的现实情况、公众理解和认知对相关立法的需求。各群体利益的平衡和博弈，为提高法规准确性、决策科学性进一步提供理论支撑，加大立法机关对立法结果的认定和责任的担当，完善丰富地方立法制度的民主机能和操作技术，在一定程度上有效调控社会关系，切实发挥立法在社会建设中的引领和推动作用。二、开展法规表决前评估的社会意义（一）试水社会接纳度以往法规的必要性、

7、可行性和科学性主要通过立法“回头看”和法规备案审查等方式进行检查，法规表决前评估是将立法“质检”的关口前移，也将法规接受社会检验的时间表前移。以安全生产条例评估论证会为例，评估主体共15名，其中省人大代表2名，专家学者3名，律师2名（其中1名是省人大代表），安全监管部门工作人员2名，企业管理人员6名，企业职工1名。据广东省人大常委会法工委工作人员介绍，这15名评估人均没有参加该法规的起草工作，保证了评估结果的客观性。从评估会得到的回应和反馈来看，对法规总体表示满意、提出矫正修缮建议和提出颠覆性意见等情况均存在，这些意见建议可看作是表决前对法规的又一次调研

8、，也可看作是“评估团”这个社会缩影对法规的态度和反应，从中可透视社会对法规的接纳