抗战后上海的保甲制度

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1、抗战后上海的保甲制度及其选举分析此文为上海市社科规划项目“转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制的构建”的研究成果之一。郭圣莉邓丁内容摘要：本文运用上海市档案馆档案资料，分析了战后保甲制度在上海的制度、选举及其特征。上海保甲既有与全国一致的地方，又有其特殊的地域特征。它的制度及保长选举的表现出来的特殊性体现了国家政权在基层建构的逻辑及上海地域上的差异性中的利益原则。关键词：保甲保长选举地方自治国家政权建设目前我国有关民国时期保甲的研究主要集中于抗战前期国民党政府保甲制度的起源、发展、特征等。对保甲制度的定性多是副面的，但近年来有研

2、究者对其加以部分肯定，研究和史料也更为丰富、深入，开始关注保甲背后的国家政权渗透与地方自治的关系。对于抗战后的保甲制度，研究者较少。曹树基、杨焕鹏等人对抗战之后嘉兴、杭州的保甲制度进行了具体的研究，其着眼点亦在于保甲与地方自治的关系上。张济顺则早在1996年就对抗战期间上海的保甲制度进行了具体入微的分析。相关研究见朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社，1994年；曹树基：《乡镇自治中的国家意识形态———以1946年嘉兴县乡镇职员“甄别”试卷为中心》，《社会学研究》2002年第4期；张济顺：《沦陷时期上海的

3、保甲制度》，《历史研究》1996年第1期；杨焕鹏：《战后乡镇自治运动中的保甲制度———以嘉兴县为例》，《控制阴影下的自治:战后杭州地区的保甲制度》，《中国农史》，2004年3期，2008年3期。本文在张济顺、曹树基等人研究的基础上比较探讨抗战之后上海国民政府的保甲制度、选举及其特征。一、地方自治旗帜下的上海保甲制度抗战后的国民党在沦陷区恢复重建的保甲制度是在行宪旗号下由中央政府统一部署的。1946年，上海拟进行保甲长选举，民政处报市长称：“查本市民意机构业已次第成立各级自治工作人员亦应依法选举以符法令，兹拟通饬保区在本年八月初普遍召开户长

4、会议选举甲长，八月下旬普遍召开保民大会选举保长”。即由甲至保依次选举，但在实际的操作中，保长的选举先于甲长。1947年民政处处长张晓崧在甲长选举的宣传书宣称：“国家业已行宪，还政于民，本市为全国政治经济文化首善之区，人民之知识为高，政治意识，较各地为浓，十室之邑，尚有忠信，五之阿，更有良材，本市自收复以来，已将三年，各种规制均已渐具，各级民意机关，亦经次第成立……则本市可循序转臻于完全民主之城。”张晓崧：《为选举甲长告全市甲居民书》，上海市档案馆馆藏档案（以下称上档档案）Q119-2-426。将保甲长选举视为还政与民的具体举措。因是还权于

5、民，上海的保甲长选举大张旗鼓。但就其基本制度框架观之，与战前，甚至与战时日伪的保甲制度并无太大变化。根据《上海市区保甲组织暂行条例》规定，市以下区内编制为保甲，设区公所、保办公处。每区以三十保为原则，不得少于十保，每保以三十甲为原则，不得少于十甲，每甲三十户，不少于十户。并分别于各层级设区民代表会议、保民大会、户长会议、甲居民会议作为民意机构。在保甲长选举前，上海首先进行了编制保甲工作。至1946年9月统计，上海共有1056保，24679甲，740126户，总人口3742999人，其中男2090934人，女1652065人。1．区民代表会

6、与区公所国民政府的城市为一级政府，市下设区公所，区设区民代表会，由本区各保之保民大会选举代表二人组成之。权力包括：第一，审议区规约及区与区之间的公约；第二，议决区长交付及本区公民建议事项；第三，选举或罢免区长、副区长；第四，听取区公所报告及向区公所提出咨询事项。第五，其它有关本保行政权兴革事项。区行政机构是区公所，有民政、户政、警卫、经济、文化五股，人员由区长遴选。区长、副区长由区民代表会选举后报市政府核委，并规定选举区长、副区长时由市长或其代表莅临监督。对选举产生后的区长，区民代表有一定的制约权。对于区民代表会议的议决案区长有义务执行。

7、如不执行或执行不当区民会议有权请其说明理由，如仍认为不满意，得报请市政府核办。不过，区长对此有相应的平衡权力，如区长对于区民代表会的决议认为不当，得附理由送请复议，对于复议后的结果如仍认为不当时，得呈请市政府核办。可见，真正的权力在市政府。而且，“市政府对于区民代表会之决定认为有违三民主义或国策情事者得开明事实予以解散重选并报内政部备案”。区公所设有区公务会议，由区长、副区长、区中心学校校长、各股股长组成。每月开会一次，是行政决策机构。2、保民大会与保公所与区相类，保分保民大会与保公所。不同之处在于保是自治单位。保民大会是由本保每户推出一

8、人组成，而非保民代表组成的。但权力相类，包括：一，审议保甲规约与保相互间之公约；二，议决保长交议及本保公民十人以上之建议事项；三，选举或罢免保长、副保长；四，选举或罢免区民代表会代表；五，听取