同城化背景下宁镇扬区域协调制度探究※

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1、同城化背景下宁镇扬区域协调制度探究※　　一、区域协调制度：同城化发展的制度支撑十八届三中全会公报指出，我国必须坚持走新型城镇化道路。这就要求摒弃以往在城市发展过程中存在的不良倾向：一方面是过度强调大城市化发展，使得中小城市以及小城镇发展相对滞后；另一方面是行政区模式下城市之间恶性竞争，缺乏协调和合作，使得区域发展的整体功能无法得到发挥。鉴于此，新型城镇化的发展思路即是要逐步建立和完善跨区域协调制度，推动不同等级规模的城市协调发展，形成大中小城市功能互补、布局完善和分工合理的城市体系。区域协调制度问题是基于区

2、域经济一体化的空间诉求提出来的，其区域范围为客观上不断形成的一体化经济区域，主要体现在对以行政区划为基础的各城市政府之间的协调，旨在减少区域之间的恶性竞争，内化区域之间的交易成本以及克服区域之间的负外部效应，10尤其是可以阻止负外部性以乘数效应进行扩散等。[1]区域协调制度是提高城市治理能力和实现区域经济一体化的重要制度安排。就内容构成来讲，此制度主要体现在两个方面：一是完善城市政府之间的功能配置，二是明确界定城市政府与其他城市主体之间的角色定位。前者主要涉及到不同层级政府之间和不同横向政府之间的关系协调；

3、后者主要涉及到政府、市场和社会三种力量的关系协调。当前，同城化是区域经济形态在实现由行政区经济模式向一体化经济模式转型过程中的一种新型城市合作路径，需要区域协调制度的完善作为其发展的制度支撑。2008年12月，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》首次将广佛同城化纳入国家发展战略，从此同城化成为城市管理与区域发展的重要合作形式。很多省份把同城化作为本地区十二五规划的区域发展重点，比如辽宁省提出沈抚同城化、江苏省的宁镇扬同城化等。值得注意的是，同城化不是简单的行政区合并，而是城市政府之间观

4、念的更新和制度的融合。而且同城化不是单纯的政府行为，它是政府、市场和社会三种力量合力的结果。由此在区域发展中会衍生出诸如不同层级政府组织、市场组织、社会组织、家庭及个人等多种利益主体。利益主体的多元化必然会形成错综复杂的利益格局，因此需要城市政府构筑一整套完善的区域协调制度，理顺不同主体之间的利益关系，协调和整合促进同城化发展的各种力量，充分发挥政府、市场和社会三种力量的合力作用，并实现三种力量的良性互动。二、宁镇扬同城化现实障碍：区域协调制度缺失10宁镇扬同城化已经具备了区位相邻条件、物质基础条件、人文融

5、合条件等现实存在的必要性，正如表1所示，近十年来宁镇扬同城化一直是城市政府比较关注的议题。但是在城市合作实践过程中宁镇扬同城化发展相对比较滞后，诸如区域内重复建设，招商引资大战、基础设施不对接、产业同构、规划冲突等问题仍然比较严重，行政区经济模式下的都市区内市场分割、制度阻隔和行政分离等恶性区域关系发展格局仍然没有打破。追溯制度根源，宁镇扬同城化发展的根本阻力就来自于区域协调制度的缺失。（一）纵向层级政府之间的协调：省级政府与宁镇扬三地城市政府一般来讲，由于省级政府与地方城市政府之间存在着严格的等级行政隶属

6、关系，省级政府作为一个重要协调力量的区域政府，对地方区域协调作用效果发挥如何取决于它的协调能力，而这种协调能力的强弱又取决于对地方政府的政治控制能力、财政能力和政策的执行能力。但很长时间以来，宁镇扬大都市区各城市政府基于本地利益得失及政绩考核的考虑，千方百计争夺省级政府的政策资源，并且对省级政府的区域协调政策供给采取筛选性执行，不同程度地存在着博弈现象。这些现象稀释了省级政府协调价值的权威性，省级政府的协调能力大打折扣，其区域协调功能没有发挥到位。10出现这一问题的主要原因在于省级政府的纵向行政协调机制不够

7、完善。省级政府释放区域发展政策的红利，但对于政策红利的分配和监督机制尚未很好建立起来。首先，省级政府对宁镇扬地区的区域职能没有专门的具体机构负责，使得省级政府的协调作用很容易受到省级领导变更的影响。其次，政府绩效考核体制仍过于偏重城市经济指标，这势必会继续强化行政区经济模式。再者，财政管理体制对区域协调作用有限，没有建立一个旨在打破行政区划限制的区域利益分配机制，因此宁镇扬大都市区区域合作中无法实现常态化的利益协调和整合。还有就是决策执行的监督机制不到位。由于省级政府和地方政府在利益价值取向、信息获取渠道等

8、方面存在着差异，使得地区经济和社会发展方面的数据信息的数量和质量在不同层级政府之间存在着分布不对等的格局。地方政府往往利用信息占有的优势，能够获取更多省级政府的政策倾斜和优惠，而省级政府因为信息不充分或失真导致对地方政府政策评估和监控流于形式。（二）横向平行政府之间的协调：南京、镇江和扬州城市政府10地方政府间横向的合作协调机制是合作规范化、有序化运作的重要保障[2]。地方政府的合作是区域协调制度的关键部分，通过