绩效审计服务国家治理探究-

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1、绩效审计服务国家治理探究*　　【摘要】绩效审计在促进国家治理水平提高方面发挥重要作用，文章基于制度变迁视角分析了我国的绩效审计发展情况。主体期望获得最大的外部收益是制度变迁的诱因，要想在现有制度环境下增加外部收益就必须要对现有制度进行改革。我国绩效审计现行审计管理体制及思想观念无法实现潜在收益的增加，因而应该为制度变迁创造潜在收益、提高审计机关独立性、树立科学的审计观等，进一步推进我国绩效审计发展。【关键词】绩效审计；国家治理；制度变迁一、引言我国绩效审计在近十年中已取得重大发展，但与国际相比仍然

2、有较大差距，具体表现在标志政府审计发展先进水平的绩效审计尚未在我国全面展开（陈宋生，2006）。可见绩效审计开展比较好的国家，其综合国力也不会差，因而重新审视我国现代审计发展及其变迁便十分必要。本文希望从制度变迁的角度研究绩效审计服务国家治理中出现的问题以及提高治理能力的办法，通过改善政府项目以及有关机构的运作来为政府提供可靠的信息资源，进而让绩效审计更有效地服务国家治理，实现真正的“良治”。二、国家治理与绩效审计的基本内涵及内在联系10国家治理是指国家权力机构中政府及其代理人作为主体行使人民赋予

3、的征税权和行政权来对国家事务进行控制、管理、协调和服务的过程。它重在维护国家治理的稳定，是改善国家治理的重要机制，通过将制度变迁与绩效审计的目标、标准相结合，综合考虑如何科学进行国家治理，分权和问责是其基本要素。而绩效审计是根据国家治理中绩效管理的需要而产生的（李凤雏等，2012），它是指检验、评价和监督政府部门在国家治理中所履行的绩效审计范围和程度的制度安排。一般目标是对审计对象即政府及有关机构项目活动的经济性、效率性和效果性进行审查、评价并改善，为决策主体了解各项相关经济活动以及发现有关问题提

4、供可靠的信息。10刘家义（2012）指出，“国家治理的需求决定国家审计的产生，其目标决定了国家审计的方向，模式决定了国家审计的制度形态。”可见国家审计作为国家治理中的一项重要部分，它本身就应该体现出一个国家从统治到治理的新发展，而要真正实现国家审计的转型就必须要将绩效审计、资源环境审计等作为重点来提高我国的审计工作。此外二者的内在联系还表现在：按照委托代理理论，国家在行使人民让渡的国家权利中，容易与委托人之间产生“信息不对称”的问题（李坤，2012）。由于国家治理本身就具有难以弥补的内生缺陷，例如

5、由于市场的不完整，信息不可能以一种直接的方式完全进行传递，这就很可能导致代理人掌握的信息多于委托人，而这种信息不对称就会造成二者间利益关系的失衡，而且从深层次上讲，改革本身就是利益关系再分配，会使各项资源要素在不同的利益主体间转移。政府同时作为体制改革的主体和对象，难免会由于利益关系阻碍体制改革的进程，因而通过绩效审计的方式来提高政府各项活动的经济性、效率性和效果性的重要性就成为必然。国家治理机构之间的独立性与否是绩效审计能否高效进行的前提。“实现对权利的制约和监督”一直是我国审计制度建设中的关键

6、（张立民、张阳，2004）。由于利益冲突，作为代理人的政府人员在个人利益和公共利益之间难以保证其决策的公正性，可能会利用国家权力进行非公共使用，而且更有可能的是，若高层的代理人与代理人之间形成一种默契，那么这个拥有国家治理主动权的强大组织将会很难控制，政府绩效无法保证，造成公共资源的浪费。三、从制度变迁理论到绩效审计变迁的理论框架10制度是重要的，时代的变迁要求制度也要随着进一步发展。两种制度间的转换替代过程就是制度变迁，是一种目标模式对起点模式的替代。诺思的制度变迁模型认为主体期望获得最大的外部

7、收益是制度变迁的诱因，同时他主张将外部收益内在化来达到帕累托的最优状态。陈宋生（2006）也指出，制度的边际替代成本是实际制度需求的约束条件，而制度的边际转换成本大于或等于制度的边际效益是实际制度供给的约束条件。即制度创新能够实现的前提是制度创新所创造的潜在收益大于其预期成本，此时行为主体就会主动推动制度变迁的进行，而由于潜在利润存在的普遍性，人们为了获得个人利益就会不断地进行制度创新，并且这种制度创新是符合历史发展趋势的，它实质上是一种效率的改进。根据诺思的制度变迁模型即主体期望获得最大的外部收

8、益就是制度变迁的诱因，但是这些“收益”在现有制度条件下难以做到。随着技术手段的日趋成熟，政府审计边际效益逐渐减小，而要想增加外部收益在现有制度环境下根本无法实现，必须要对现有制度进行创新性改革进而实现“外部收益内部化”。无论从审计机关自身发展还是目前社会公众对政府审计的期待而言，现有的审计制度都必须要进行创新性改革。四、从制度变迁视角看绩效审计服务国家治理中出现的问题10第一，绩效审计变迁虽然存在潜在收益，但制度改革能够实现更大的潜在收益的前提条件仍不够。樊纲（1996）认为，通过