土地承包经营权抵押制度创新的约束条件及破解.doc

《土地承包经营权抵押制度创新的约束条件及破解.doc》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

1、土地承包经营权抵押制度创新的约束条件及破解郭家虎，于爱芝　　2010-09-10摘　要：农村地区经济发展落后，金融有效供给不足是重要原因。银行贷款，一般需要有资产进行抵押。而在农村地区，农民的不动产等抵押物极少，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，由于产权约束、法律与政策约束、粮食安全与社会保障约束、以及其他配套制度的约束，而无法作为被抵押物。因而，农民难以获得发展所需的信贷支持。土地是农民主要的固定资产。而解决农民贷款难问题，必定要从土地承包经营权抵押入手。因此，进行相应制度改革与创新，解除约束条件，成为下一步政策目标。关键词：农民贷款，抵押物，土地经营权，抵押制度　

2、　在我国广大农村地区，农村金融有效供给不足，农民贷款难是制约农村经济发展和农民收入提高的“瓶颈”问题。而这其中一个重要的原因在于，按照现行的法律制度和贷款规则，农民难以找到有效的贷款抵押资产。根据《担保法》和《土地管理法》有关规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，可抵押的范围仅限于“四荒”地和乡村企业厂房等建筑占用的土地。土地是农民最大的财产和最合适的抵押资产，不允许土地承包经营权抵押，农民将难以获得发展所需的信贷支持，这也是对土地承包经营权物权性质的否定。2008年底，一些地方金融机构开始尝试以农民土地承包经营权和农民住房为抵押向农户发放贷款的试点，这些试点

3、再次激发了人们对于农地抵押问题的讨论。　　　　笔者认为，当前推动农村经济体制改革和农村经济发展，需要有大手笔，要有效地将农村金融改革与农村土地挂钩，推进以农村抵押为核心的农村金融制度创新。这对于唤醒农民的“沉睡”土地资本，发挥土地的融资功能，最大化农民的土地财产价值，建立适合我国国情的土地金融制度，推进农地流转和适度规模经营，都具有重大意义。当然，我们也应该认识到，农地抵押目前尚面临着法律与现实的多重约束，这决定了农地抵押制度改革只能是一个渐进式改革。正确认识农地抵押制度改革面临的种种约束条件，并寻求逐步破解这些约束条件，稳步推进农地抵押制度改革，必将成为推进农村经济发展的重要制度创新。

4、　　　　一、土地承包经营权抵押制度改革面临的约束条件　　　　对于土地承包经营权抵押问题，理论界争议较大，政府对推行土地承包经营权抵押也采取了非常审慎的态度，这都源于土地承包经营权抵押所面临的种种法律与现实的障碍，这些障碍成为推进土地承包经营权抵押的约束条件，而这些约束条件正是我们推进此项制度改革首先需要正确对待和着力破解的难题。　　　　（一）产权约束。　　　　清晰而稳定的产权是农地抵押的前提。我国法律明文规定，农村土地属于集体所有，农民拥有对于土地的使用权即土地承包经营权。只要农地使用权清晰而完整，农民拥有对于土地的占有、使用、收益和处分的完整权能，农地使用权就可以成为很好的抵押标的。问

5、题在于，我国农民所拥有的土地使用权也即承包经营权本身也是产权残缺的，这集中表现为农民缺乏对于土地的处分权，土地承包经营权的处置受到集体或法律的严格限制，农民不能以土地承包经营权作抵押来融资。　　　　农地产权的清晰界定有赖于土地承包经营权的物权化。我国农村土地物权化是土地承包经营权市场化、资本化的法理前提，物权化比债权化更有利于保障农民利益和促进土地流转。在《物权法》出台之前，尽管早就提出了“农村土地承包经营权的物权化”问题，但没有一部基本法律明确将承包经营权确立为物权，也没有赋予承包经营权排他性的物权效力。如《土地管理法》没有将其明确为物权，《土地承包法》第一次把农地所有权与使用权剥离，

6、只是强化了农地承包权的效力，也没有将承包经营权明确为物权。此外，《土地承包法》仅有限承认土地承包经营权的继承性，并没有认可其作为财产权的抵押性。这表明，《土地承包法》将承包经营权仅视作一种准物权而已，其实际只是具有某些物权内容的债权，不能完全用物权法则来解决可能遇到的问题。构造物权化的承包经营权流转促动机制需要扩大承包经营权抵押的范围，抵押权本身是物权的一项重要权能。在《土地承包法》与《物权法》中土地承包经营权的抵押都受到严格限制。　　　　要将农民的土地权利纳入现代金融体系，其先决条件就是农民的土地权利必须稳定，必须没有随时被调整的风险。而我国实行农村家庭联产承包责任制以来，在土地集体所

7、有制这个大前提下，土地的内部成员分配制及其福利性，决定了土地承包经营权天然的不完整和不稳定。尽管政策规定承包经营权长久不变，但在全国许多地方集体内部三五年一小调、十年一大调的现象极为普遍，若遇到国家建设征用土地，调整更加频繁。农民今天抵押的土地，一两年以后可能就不再是他的，如何进行抵押？银行如何能够接受这种权利主体极不确定的抵押物。农民土地产权不稳定导致较高的交易成本并且使抵押权得不到应有的保护，加大了放款金融机构的风险，这是农地难