公共服务外包的困境与超越：基于社会选择视角-论文.pdf

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1、《中共福建省委党校学报}2014年第4期公共服务外包的困境与超越：基于社会选择视角黄剑宇(福建江夏学院。福建福州350007)摘要：公共服务外包是政府市场化改革中应用最为普遍、效果最为明显的重要机制和核心工具。然而因为政府和市场的内在缺陷，公共服务外包在实践中不可避免地存在目标困境、制度困境、能力困境、评估困境和服务困境。文章基于社会选择视角，从价值判断出发，以合．法If生和公共性作为公共服务外包的重要考量依据，提出了注重多元参与主体与统一的社会选择相衔接；注重政府的角色定位与监管；提高对抗社会风险的能力；建立公

2、众评价的绩效评估机制；动员社会多种力量等方式超越公共服务外包的种种困境。关键词：公共服务外包；社会选择；公共服务质量；公众评价中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008—4088(2014)04—0042—0620世纪70年代末以来，一场发端于英国撒切尔时代重新界定政府与市场关系的行政改革浪潮席卷全球，公共服务外包成为市场化改革中应用最为普遍、效果最为明显的重要机制和核心工具。早在18世纪英国就出现了私人承包公共服务的现象，当然它只涉及一些简单的事务领域，如垃圾清运、路灯维护等；随着公共服务外包的广度和深

3、度不断拓展，如今公共服务外包已经成为基本的政策工具和制度，涉及广泛的社会服务、行政事务和社会福利等领域。“在许多国家中，合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越像合同转包商”[1]㈣，外包工具的广泛应用使得政府购买公共服务已经成为一种世界性潮流。一、公共服务外包的内涵与限度“外包”一词译于outsourcing，指组织为维持自身核心竞争能力，将其非核心业务委托给组织外的专业公司，以降低营运成本，提高投入产出比。外包的本质是组织动态地配置自身和外部的功

4、能和资源，为组织内部的生产和经营服务，藉此提升经营品质和效率，维持组织的核心竞争力。公共服务外包是政府与私营部门、非营利组织等合作，通过契约签订、支付费用、政府管理等收稿日期：2014—03—16基金项目：本文为福建省教育厅2013年社会科学研究项目《政府公共服务外包的困境与前瞻：基于社会选择视角》(项目编号：JB13264S)~成果。作者简介：黄剑宇(1981-)，女，福建江夏学院公共管理学院讲师，主要研究方向为政府经济管理、政府管理创新。·42·公共服务外包的困境与超越：基于社会选择视角形式购买公共服务，形成

5、多元主体共同供给公共服务的格局，旨在削减政府规模、节约成本、提升服务效率。作为民营化的主要倡导者之一，萨瓦斯将民营化视为改革政府的一项重要策略，认为“公共服务外包是委托授权的一种方式，是美国民营化最普遍的形式，被广泛运用于提供面向市民的服务”。[21(P128-129)公共服务外包并不等同于民营化，它有一定的范围限度。根据私人部门、非营利组织参与公共服务供给的程度，可以将公共服务的供给方式分为：私有化、公私合营、公共服务外包、政府全权供给。私有化几乎包含了所有私人参与公共服务供给的形式，政府让渡了公共资产的治理权

6、，不承担相应的运营风险，政府的介入和干预是非常有限的，因此不可避免的出现如外部性失灵、信息性失灵、公共性失灵等市场问题。公私合营常被认为是混合供给，是公私部门建立的长期的合作关系，它强调公私部门的协作共赢，风险共担，公共服务的供给往往是合作博弈的结果。政府全权供给是政府的垄断供给，这种供给方式下政府往往缺乏节约成本动力、合理的绩效评估机制，其投入和产出难以衡量，可能导致公共服务供给的低效性。公共服务外包不同于以上的三种供给方式，在公私部门承担公共服务的角色和比例方面有着一定的维度和限度，包含着非常丰富的内涵。理论

7、界对此有着热烈的讨论，大致形成以下共识：第一，公共服务外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共部门，以减少开支，控制政府规模。“外包代表了在公共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化例如所有权的变更)不可能的时候，模仿市场的努力，其基本原理是要在服务供应商之间促进竞争”[31；第二，政府逐渐摒弃垄断I生的公共服务直接供给模式，开始从单中心治理走向多中心治理，政府的职能逐渐实现了从“划桨”到“掌舵”的演变。政府则在这一过程中，承担“规划决策者、经费补贴者、规则制定者、改革组织者、秩序监管者”的责任。第三，

8、公共服务外包是通过招投标、合同承包、特许经营等多种方式进行的，其合同并非是永久性的，是有一定期限的，受到市场环境和合同签订双方的双重制约二、公共服务外包的困境对于任何政府来说，公共服务供给的决策与实践都是一个复杂的问题和过程。公共服务外包使得公私部门的界限开始模糊，为私营部门侵蚀公共利益开启了方便之门。多元参与主体更加剧了问题的复杂和深化，公共服务外包涉及了合法性、公民满