草原生态保护公共政策探究

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1、草原生态保护公共政策探究　　摘要：加强对草原生态保护的公共政策研究，提高草原生态环境保护的公共政策管理水平具有重要的意义。通过研究近半个世纪以来锡林郭勒盟在推进草原畜牧业发展和加强草原生态保护中公共政策的演变过程，分析各时期的政策导向、实际的经济社会发展状况和暴露的生态建设等问题以及这些公共政策实际取得的效果、局限性，进而提出和完善推进草原生态建设的公共政策措施。关键词：锡林郭勒草原生态保护公共政策中国草原集中分布在我国的北部和西部少数民族聚集地区，面积约为国土面积的41%。资料显示，20世纪中叶开始，由于牲畜头数增长和干旱少雨，

2、全国绝大部分草原出现不同程度的退化、沙化。1999年起，连续三年的自然灾害袭击了锡林郭勒草原，导致草原生态危机爆发，生态急速恶化，畜牧业经济遭受重大损失，牧民收入水平急剧下降。锡林郭勒盟（以下简称锡盟）草原生态系统的恶化，不单是锡盟环境受到破坏，更对国家的生态安全造成了严重影响。锡林郭勒草原是世界教科文组织10“国际生物圈保护区”网络成员，是北方地区的重要生态屏障。锡盟是蒙古族传统聚集区，同时也是国家绿色畜产品的主要生产基地。加强对草原生态保护的公共政策研究，提高草原生态保护的公共政策管理水平，对于保护草原生态系统、促进畜牧业发展

3、、繁荣当地经济，提高人民生活水平，巩固民族团结，传承草原文化，维护边疆稳定繁荣和国家生态安全，都有重要的意义一、国内草原生态保护的公共政策状况草原生态保护的具体政策主要经历了以下历程：新中国成立后，我国实行草原公有制和经营使用权三级所有，确立了以牧为主、保护草原、禁止开垦的政策。文革期间，受左倾思想影响，草原地区大规模开垦草原种粮。改革开放后，牧区发展重新回归经济发展，实施了一系列促进生产的政策。同时，为解决好草原利用问题，1985年我国颁布了农业方面的第一部法律《草原法》，2002年，为适应新的发展形势，全国人大对《草原法》进行

4、了重新修订。同年，国务院出台《关于加强草原保护与建设的若干意见》，将草原生态保护作为西部大开发战略的重要内容，作了全面安排。随后，各级政府密集出台了《草原防火条例》、《草原征占用审核审批管理办法》、《草畜平衡管理办法》、《草种管理办法》和《草原植被恢复费征收使用管理办法》等一系列草原保护制度，草原法律法规体系初步建立，依法治草局面初步形成。2000年起，国家为治理草原生态投入接近300亿元，政策力度之大前所未有。10党的十七大作出建设生态文明的战略部署，生态建设力度进一步加大，草原生态问题也得到空前重视，连续7个中央1号文件，均提

5、及加强对草原保护和建设，“十二五”规划纲要又进一步明确未来一个时期内草原保护和建设的工作任务。2010年，国务院出台了草原生态保护补助奖励机制和关于促进牧区又好又快发展的若干意见，为加强草原保护建设提供了强有力的政策支持。时隔24年之后，国务院再次召开全国牧区工作会议，共商牧区发展和草原保护建设大政，为草原生态保护和建设提供了强大的支持。“十二五”期间，国家计划每年将安排136亿元资金，在全国主要草原牧区建立草原生态保护补助奖励机制，对禁牧、草畜平衡、牧民生产资料、牧草和畜牧良种进行奖励和补贴，并制定完善了相关绩效考核和奖励制度等

6、。这是新时期我国草原保护建设和牧区发展的一项大政策，涵盖37.4亿亩草原，惠及近千万牧民。随后，国家出台了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发[2011]17号），提出了促进牧区又好又快发展的一揽子政策措施，继续和新增实施游牧民定居、退牧还草、防灾减灾等项目工程，草原生态保护和牧区发展必将迎来大好的发展机遇和进入崭新的发展阶段。二、锡林郭勒草原生态公共政策对草原生态的影响半个多世纪以来，国家和自治区在草原牧区实施的公共政策，对锡林郭勒草原生态环境的影响十分重要。1.产权制度对草原生态环境的影响10十一届三中全会以后，锡盟进

7、行草畜双承包生产责任制改革，通过落实草牧场“双权一制”，广大牧民群众的生产积极性和建设养畜的热情空前高涨。各级政府把发展畜牧业作为发展经济的主导产业，将追求牲畜头数作为重要工作目标，盟行署还出台了鼓励牲畜超千万的政策，引导牧民大量养畜。在政府主导追求牲畜数量的政策引导下，1989年全盟牲畜头数首次突破1000万头（只），1999年更是达到了历史最高的1808万头（只）。快速发展的畜牧业，有力推动牧区各旗县的经济发展，个别旗的畜牧业财政贡献率达90%以上，如：西乌旗1995年财政收入1397万元，其中畜牧业贡献的财政收入是1285万

8、元，占全旗财政总收入的92%[1]。同时，牧民的人均收入更是随着牲畜数量的增加而飞速增长，一度位居全国、全区之首。10在这种单纯利用草原生产功能的政策引导下，锡盟步入了快速发展的十年。但是，十年中，随着牲畜头数的增长，畜均草场逐年下降，草原承载能力