浅谈公共私营合作制城镇化应用

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1、浅谈公共私营合作制城镇化应用　　摘要：我国城镇化率2013年已经超过50%，也伴生了房地产化严重、资源浪费及环境透支严重等副产品。在国内外环境日益复杂、经济结构不合理、社会矛盾逐步积累的大背景下，于2013年12月，中央召开了城镇化工作会议。显然，城镇化已被定位为中国未来发展的战略支点，已成为中国未来发展的系统化解决方案，是我国实现现代化的必由之路。关键词：公共私营合作制；城镇化中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1001-828X（2014）04-00-01一、城镇化任务及保障措施7中央城镇化会议提出六项任务：（

2、1）推动农业人口市民化，即农民进城或当地城镇化，要求提供更多基础设施及公共配套服务，建立城市产业体系。（2）提高建设用地效率，要求深化改革的思路、严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，保护耕地，保护生态。（3）建立多元化可持续的资金保障机制，要求完善税务、建立相应转移支付机制、完善地方融资平台。（4）优化城镇化布局和形态，要求优化宏观布局、搞好微观空间治理，通过市场力量和规划引导，推动国土空间均衡开发。（5）提高城镇化建设水平，要求明确城市定位、科学规划、务实行动。（6）加强城镇化管理，要求培养一批专家型的城市管理干部，

3、用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。要完成上述任务，至少需要以下几项强有力的保障措施：（1）大量高素质人才来制订科学的规划并执行落实，依靠创新和技术进步提高我国在国际分工中的格局。（2）统筹推进经济体制、财税体制、资源管理体制、政府考核机制等重点领域和关键环节的改革。（3）政府与市场合理分工，建立高效且各具特色的公共服务及私人服务提供机制。（4）建立多元化的投融资机制，满足基础设施建设、配套服务提供中的资金需求。二、公共私营合作制的应用7持续的资金投入是城镇化的最基础保障，这与地方政府的债台高筑形成鲜明的对比。在

4、地方政府可能的收入来源中，在税负相对较重的大背景下，加税不可行，但通过税制改革提高地方税收也无法在短期内形成规模；受快速增长的财政支出压力及财政支出结构影响，转移支付遭遇瓶颈；当前土地财政模式因与城镇化不匹配并不可持续；在现有债务规模下，债风险正在聚集，进一步融资的空间被压缩。纵观世界各国对该问题的解决方案及我国多年的实践，不难发现单靠政府的单方力量无法持续推进城镇化建设，无法保证其提供的公共服务与社会需求的匹配度，且容易滋生贪腐。政府部门与私人部门合作完成公用设施及公用事业的提供成为一个重要选择或部分区域、阶段性的唯一选

5、择，国内外将这种合作方式称为公共私营合作制（Public-Private-Partnership）。公共私营合作制在世界各国的应用略有差异，尚未形成统一的定义，笔者认同以下的定义方式：公共部门与私人部门合作提供原本由公共部门提供的公共项目或服务。英国是公共私营合作制的发源地，采取该模式建设的公共设施基本都可以入期完成、且预算控制水平较高，基于公私合作模式的投资项目贯穿政府活动的各个领域。英国经验认为，交通、卫生、公共安全、国防、教育、公共不动产管理可以采用公私合作模式，为公共私营合作制在全世界的推广奠定了基础。而在美国，健

6、全的法制体系、严格的合同约束为公共私营合作制的应用提供了保障，通过合同来确定利益相关方的权责划分及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，减少纷争，简化流程，是美国运用该模式进行城市公共设施建设的一个亮点。在日本，发展第三方部门，引入市场竞争，建立风险评价体系，提高建设效率，对公私合作模式的组织提供了良好借鉴。7我国早在上世纪末，就在多个领域采用了公共私营合作制，以建设-转让、建设-经营-转让、特许经营、合资、合作、参股、项目法人招标等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港

7、口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。在财政投入有限的情况下，完成了多项公用设施建设，激发了民营资本的活力，促进了我国经济发展及经济改革。7公共私营合作制在我国的应用积累经验的同时也暴露出很多问题，主要有以下几个方面：（1）法律体系不完善。目前我国关于公私合作的相关规则，多表现为国务院部门规章及地方政府管理条例，主要是针对建设-转让及建设-经营转让方式，层次低、约束力不够、规则不完整，不能适应合作项目的复杂性、长期性、可

8、持续的要求。（2）政府与私人部门之间不是真正的合作关系。私人部门对前期的规划、研究参与度过低，政府绩效评估体系不合理，建设过程的审批事项过多，私人部门完全沦为政府打工者，政绩建设、重复建设、跟风建设现象严重，造成很大程度的低效和浪费。（3）寻租现象严重。政府运行的透明度低，相关法律法规缺位，政府在合作单