土地征收公共目的的美法日三国比较研究.pdf

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1、行政法学研究2014年第3期◇行政法制比较研究◇土地征收公共目的的美法日三国比较研究水彭立峰(陕西师范大学，陕西西安710062博士后)摘要：选取具有代表性的美法日三国，从土地征收公共目的的立法界定、具体认定和法律救济三个角度进行比较分析，可以发现显著差异与共同经验并存。借鉴其共同经验，我国可借修订《土地管理法》之机回归土地征收目的一元化，并在此基础上明确界定土地征收公共目的的范围，增设公共目的认定程序，引入公共目的异议司法救济制度。关键词：土地征收；公共目的；立法界定；正当程序中图分类号：DF38文献标识码：A文章编号：1005—0078(2014)03．107—07近年来，我

2、国土地的过度征收，尤其是商业目的土地征收的泛滥，在一定程度上扭曲了土地资源的配置，影响到我国的粮食安全，并埋下了诸多社会不稳定的因素。借鉴美法日三国土地征收公共目的制度，或有益于完善我国土地征收法律制度，促进我国社会经济的可持续发展。一美法日三国土地征收公共目的制度(一)美国美国联邦宪法第五修正案规定：“如未经公正补偿，私有财产不得为了公共用途(publicuse)而被征收”。“公共用途”成为土地征收的前提条件之一，但美国成文法并未明确规定“公共用途”的具体内容。启动土地征收程序之前，建设单位寻求土地建设公益项目时，必须先与利害关系人进行自由交易的谈判。当谈判遇到拒不出售或索要高

3、价的困难时，才可发动征收权。在美国，传统上只有立法机关才具有土地征收决定权。1875年的柯尔诉美国政府案中，联邦最高法院裁决联邦政府可以依据宪法第五修正案自己实施土地征收。从此，国会和各级地方议会在各自权限范围内，根据各自提供公共物品的需要享有土地征收的权力。联邦和各州认定具体项目是否满足“公共用途”的程序并不完全相同。以纽约州为例，除非法律另有规定，认定具体项目是否满足“公共用途”，必须举行公开听证会。其听证程序主要包括以下步骤：第一，发布公告。至少提前10天但不得多于30天，在相关报纸上采用法定方式发布公告，告知听证会的目的、时间、地点及计划征收土地的地址等事项。第二，召开公

4、开听证会。征收方必须公开征收目的、拟征收土地等相关信息。所有的参与者有权发表口头与书面意见。主办方必须如实记录听证会情况，并保证公众在征收方的办公地点可以获取复印件。第三，听证会后90天内，征收方必须公布认定决定，并进行公告。公告内容包括征地项目是否符合公共使用、被征收土地的具体位置和范围以及基金项目：陕西省社会科学界2013年重大理论与现实问题研究项目“建立陕西省资源有偿使用制度和生态补偿制度研究”(2013z056)。①PatficiaMunch．AnEconomicAnalysisofEminentDomain．TheJournalofPoliticalEconomy．19

5、76，Vo1．84(3)：473—497．107行政法学研究2014年第3期该项目对环境和周边居民的影响等相关信息。利害关系人等质疑征地“公共用途”的，可以提起违宪之诉，请求法院对之进行司法审查。司法审查中，美国法院传统上高度尊重立法机关对“公共用途”的判断。1954年的伯曼诉帕克案中，联邦最高法院将“公共用途”扩展为“最大地服务于公众”，判决地方政府出于公共目的与开发商联手对废弃的旧城区强行征收进行改造并不违反联邦宪法第五修正案。1984年的米德基夫案中，联邦最高法院认为“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关(rationallyrelated)”，法院应判决征收满足“公共

6、用途”。2005年的新伦敦市征收案中，联邦最高法院判决新伦敦市为了重振低迷的地方经济而征用私人土地，并将其交给另外一个私人机构用于开发，是以复兴经济为目的所实行的征收，可满足联邦宪法有关“公共用途”的要求。不过，美国法院对立法机关“公共用途”判断的高度尊重并不意味着完全排除了司法审查的救济空间。2002年的网关公司案中，伊利诺衣州最高法院承认经济发展可作为征收的公共目的，但是伊利诺衣西南地区发展管理局通过收费代替私人开发商征收土地的行为，相当于为了利润而出售征收权，不满足“公共用途”。(二)法国法国《人权宣言》称：“私有财产神圣不可侵犯，除非当合法认定的公共需要(n6cessit

7、6publique)，且在公平与事先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”《法国民法典》第545条则规定：“任何人不能被强制转让所有权，除非基于公共用益(1’utilit6publique)与事先公正补偿。”法国《公用征收法典》重申了这一规定，并在此基础上规定了公共用益的主要项目类型，包括新建高速公路、运河、铁路和电站等大型基础设施项目。除此之外，其他相关法律中还规定了一些公共用益的项目类型，例如卫生健康方面的防治水污染、消除不卫生的居住等；社会行动方面的解决多人口家庭和贫困