从“裁决者”到“协调者”——冲突解决视角下政策分析师的角色变迁-论文.pdf

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1、第２６卷第４期广东行政学院学报Ｖｏｌ２６Ｎｏ４２０１４年８月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＧｕａｎｇｄｏｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＡｕｇ２０１４从“裁决者”到“协调者”———冲突解决视角下政策分析师的角色变迁何鉴孜，李亚（北京理工大学管理与经济学院，北京１０００８１）摘要：冲突解决和政策分析紧密相关，因此，从冲突解决的视角探讨政策分析师的角色定位、从而揭示传统政策分析的不足和未来政策分析的发展方向，十分必要。冲突情境下的政策制定需建立在情绪感知、故事还原、价值考量、知识聚合、利益分析以及共识构建等六项工作基础上。西方新近崛起的后实证主义政策分析主张将公共协

2、商引入到政策分析的过程中，使政策分析师完成从“裁决者”到“协调者”的角色转变。这种理念为政策科学的发展注入了新能量，也使政策分析与冲突解决更紧密地结合在一起。关键词：冲突解决；政策分析师；协调；后实证主义政策分析中图分类号：Ｄ０３５－３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—４５３３（２０１４）０４—０００５—０７冲突与人类社会的发展相生相伴，如何有效防范与应对冲突已成为当代公共管理研究的重要课题。近年来，国内学者针对中国转型时期冲突频发而又应对乏术的现实，试图建立本土化情境［１］［２］［３］［４］下的“公共冲突解决”或“公共冲突治理”研究框架，并已取得了一定的进展。事实上，冲突解决研究提供了一

3、种独到的视角，如能在公共管理与政策等领域加以推广和应用，必能加强不同研究领域的对话和联系，推动彼此的发展。政策分析就是这样一个潜在的领域。本文将从冲突解决视角考察近年来政策分析领域出现的理论新动向，重点探讨政策分析师角色定位的变迁，进而揭示传统政策分析的不足和未来政策分析的发展方向。一、冲突解决与政策分析冲突解决侧重于探讨人与人之间在价值、利益或行为等方面的分歧、对抗及相应的解决方法，政策分析则关注如何通过科学的方法提升公共政策的质量和效率。虽然在概念上界限分明，但在实践中，两者所关注的内容却常常重合。很多情况下，冲突解决与政策分析是相互关联、相互影响的，主要表现为以下三点。第一，政策制定

4、可能会导致公共冲突。正如戴维·伊斯顿指出的，公共政策是一种权威性分［５］１２９－１３４配的输出。这种分配不可避免地要触及既定的利益格局或社会的某种价值和秩序。现实世收稿日期：２０１４—０４—１６基金项目：国家自然科学基金项目《政策制定中多元利益共赢的理论和方法研究》（编号：７０９７３００８）。作者简介：何鉴孜（１９８９—），男，河南郑州人，北京理工大学公共政策实验室／公共冲突解决研究中心研究助理，北京理工大学管理与经济学院硕士研究生，研究方向为后实证主义政策分析、公共冲突解决；李亚（１９７３—），男，河北辛集人，北京理工大学管理与经济学院公共管理系教授、博士、博士生导师，北京理工大学公共政

5、策实验室／公共冲突解决研究中心主任，研究方向为协商式政策分析、公共冲突解决、公共参与、系统方法。５界中能真正满足“帕累托改进”的政策方案少之又少，在更多情况下，决策者不得不对利益分配进行结构性调整，这势必会引发部分群体的不满甚至是反对，从而可能导致冲突。此外，不合理的公共政策也常常会加剧不同社会阶层、不同利益群体之间的紧张关系，因而也是公共冲突的来源。特别是在信息时代，互联网和社交媒体的发展不仅为人们提供了更为自由和便利的表达渠道，也促使兴趣与理念相投的人得以聚合在一起以发挥更大的政治影响力。这在促进政治民主化的同时，也更容易使潜在的社会冲突表面化。第二，公共冲突会影响政策过程。公共政策具

6、有动态性的一面。一个问题从受到关注、进入议程、再到最终的政策产生，往往会经历多方力量的博弈。类似地，冲突也会随着时间的推移、［６］１１－１５受不同处置方式的影响而不断发展变化，这也正是“冲突螺旋”理论所关注的核心内容之一。当特定的政策问题和冲突问题存在关联时，冲突态势的发展很可能会牵动政策过程。具体来说，冲突的激化可能迫使社会问题被提前提上议程，冲突也可能改变利益相关者在政策过程中的态度、策略或选择，影响各种政治力量的消涨与互动模式，从而导致不同的政策结果，等等。第三，公共政策本身具有冲突解决的意涵。公共冲突是社会问题的外在表现，能揭示不合理的制度与政府管理活动中的问题。与通过个案处理来化

7、解冲突的方式相比，公共政策能为整体性的冲突应对与解决提供制度化的机制。它的有效运转会使社会保持良好的自我纠错、自我调节能力。同时政策过程中各相关群体的利益表达还能起到释放和消解潜在社会压力的作用。这些都有利于防范和化解公共冲突对于社会秩序的破坏性冲击。因此，通过发挥社会冲突的建构功能来推［７］动公共政策的变迁是有效解决社会冲突的可行途径。可以说，公共政策的制定与执行往往在充满冲突的情境下进行。那么，打破不同研究领域间的藩