清代后期钱塘江海塘大修经费筹集问题研究

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1、清代后期钱塘江海塘大修经费筹集问题研究和卫国[摘要]清代后期，随着国家财政状况的恶化，钱塘江海塘大修经费来源日趋多元化，塘工修筑主导权完成了由中央政府向地方政府的下移。这种趋势是与清朝政府治水职能逐步收缩的过程相同步的。[关键词]钱塘江海塘工程大修经费多元化政府行为钱塘江海塘，作为保障东南地区一方安危的水利工程，“历来与防河、治运并列为我国12三大水利工程”。进入清代后期，海塘工程亟需大修之时，却因经费难以筹集而一次次陷3入困境。本文拟围绕道光、同光、宣统时期三次海塘大修经费筹集问题展开研究，探讨清代后期重大水利工程的社会境遇，考察政府应对经费问题

2、的艰难抉择，并对清朝政府的治水行为作出相应评价。一引言康熙五十四年（1715）之后，钱塘江大溜渐趋北大亹，北岸防御形势日益危急，从此揭开了清代大规模修筑海塘的序幕。雍正年间，世宗提出了“海塘关系民生，务要工程坚4固，一劳永逸，不可吝惜钱粮”的指导思想。从此，“一劳永逸”开始成为一种官方话语，5并逐步上升为国家的治水理想。高宗登基后，更以实现“一劳永逸”为己任，付出了长期而巨大的努力，特别是在其主持下海塘工程实现了“民修”向“官修”的转型更具深远意6义。针对雍正十三年（1735）六月风潮之后浙省官员增加塘工捐纳条款等请求，高宗认为：“捐纳一事原为一时

3、权宜，无益于吏治，并无益于国帑，朕知之甚悉”，于是命“浙省增捐7之处不必行，海塘工程著动正项钱粮办理。”乾隆元年（1736），复命南岸绍兴府属海塘于8存公项内动支兴修。由此，中央政府全面介入海塘工程，国家职能在钱塘江治理中得到了强力延伸。在高宗的主导和鼎力支持下，乾隆二年至八年估建普尔兜大石工尾起至尖山段9塘头等处鱼鳞石塘6170.6丈，加帮土戗112.2丈，实销银1127112.9两。乾隆四十五年10（1780）第五次南巡阅视塘工后，高宗又以“不惜多费帑金，为民生谋一劳永逸之计”的一贯做派，再命将老盐仓一带柴塘及范公塘土塘改筑鱼鳞大石塘。自乾隆四

4、十五年至五11十二年（1787），老盐仓一带共改筑3950丈，实销银1364244.9两；章家庵以西石塘工尾1余绍宋等纂：（民国）《重修浙江通志稿》第96册，浙江图书馆1983年扫描油印本。2海塘经费支出主要包括大规模新建、改建工程及岁修、抢修等日常性维护工程，本文侧重于前者。3据笔者目力所及，史学界和水利学界尚无专文对此问题展开研究，简单涉及者有陶存焕、周潮生《明清钱塘江海塘》（中国水利水电出版社2001年版，下同）等。4《清世宗实录》卷27，雍正二年十二月癸酉，中华书局1985年版。5参见和卫国《清代国家与钱塘江海塘工程：以十八世纪为中心》，中

5、国人民大学2008年博士学位论文。6《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第30册，档案出版社1985年版，第865—866页，所列增捐条款另见中国第一历史档案馆藏《朱批奏折》，雍正十三年七月闽浙总督郝玉麟、浙江巡抚程元章奏，档号：03—0023—002。7《清高宗实录》卷5，雍正十三年十月甲午，中华书局1985年版（下同）。8参见（民国）《萧山县志稿》，《中国方志丛书》本，第251—252页。9中国第一历史档案馆藏：《工科题本——水利工程》编号：604，乾隆九年八月初六日浙江巡抚常安题。10《清高宗实录》卷1131，乾隆四十六年五月癸巳。11杨鑅：《海塘揽要

6、》卷7，《故宫珍本丛刊》本（下同），第368页。12至朱笔圈记处止改建2120丈，实销银871264.7两，6070丈鱼鳞石塘巍巍屹立于钱塘江13北岸。14仁宗时期，水势较稳，海塘工程以守成为首务。随着时间的推移，道光年间，前代所筑塘工日渐老化，岁修经费逐年加增。然而，由于清朝政府财政形势逐步恶化，海塘修筑经费开始受到冲击。道光三年（1823），为缓解财政压力，户部官员奏准敕令各直省力节经15费，不得任意动垫，不得例外请支。次年，更进一步明确了工程经费动用的基本原则：第一，可缓之工应一概停办；第二，工程经费先照例动支本款，实有不敷再请动支耗羡，再不

7、敷即将该工程停缓，根本一条“总不准擅动地丁正项修理”，即地方性工程不得染指国家财政；第三，加大对地方财政的监管。应动杂项银两，无论动用何款，应照动用耗羡章16程，银数在500两以上的项目必须直接奏明。本着朝廷惜费省工的原则，道光五年（1825）九月，巡抚程含章奏准海塘岁修经费“定以限制，每年三塘岁修总不得用过本款十五万六1718千余两之数”。从此，岁修经费最高额度被限定，额外不得任意加增。限定岁修并不仅仅在于经费开支的节省，更在于它框定了中央政府在海塘工程上的作用。面对日益增多的工程，财政本属拮据的地方政府根本无法应对，只得以有限之钱粮修最急之工段

8、，其他则无法得到及时维护，日积月累，最终酿成巨工。正如时人所言：“近年潮势日趋北岸，每遇大吏临塘，沿海居民纷纷跪求修筑……