基于新制度经济学视角的河长制评析

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1、中国人口·资源与环境2011年第21卷第9期CHINAPOPULATION，RESOURCESANDENVIRONMENTVol．21No．92011基于新制度经济学视角的“河长制”评析王书明蔡萌萌(中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)摘要我国频发的水危机既是水环境作为居住地、供应站功能而引发的生态破坏问题，也是作为废物库功能而引发的环境污染问题。河长制是地方政府为了重新恢复环境三大功能协调运行而发明的一项有效的实用制度。河长制因其简单易行，很快在全国形成扩散效应。河长制是源于地方政府的制度创新，本文运用新制

2、度经济学分析了河长制的优缺点:优点是职责归属明确，权责清晰;是合理的路径依赖基础上的制度创新;铁腕治污提高治污效率;创新扩散机制值得提倡。河长制本身存在制度缺陷:无法根除委托－代理问题;缺乏透明的监督机制;容易出现利益合谋;忽视了社会力量;行政问责很难落实。河长制综合考虑了地方权力结构与环境现实，充分利用行政长官手中的权力带动地方政府职能转变，推动了具有中国本土特色环境制度变迁的步伐。但河长制具有应急的过渡性，应在发展中扬长避短，不断完善，应通过它形成全社会参与环境管理的机制，建立可持续发展的环境治理制度。关键词环境

3、功能;河长制;新制度经济学;委托代理中图分类号X2文献标识码A文章编号1002－2104(2011)09－0008－06doi:10．3969/j．issn．1002－2104．2011．09．002流域环境治理向来是一个难题，由于涉及众多的利益河长制正是地方政府为了重新恢复环境三大功能协调运主体，所以无论是学界还是政界一般的对策思路都是合作行而进行的一项有效的实用制度。尽管它不是尽善尽美，治理，例如张静、易志斌、张阳等都从不同的角度提出了合却引起了松花江、淮河、辽河、巢湖流域等地方政府的纷纷［1－3］作治理的思路与

4、具体设计。但学理上很通顺的想法，效仿，以河长制为蓝本，建立了相应的水污染防治责任［8］实践上往往难以落实，这也是一个难题。无锡地方政府在制。这表明，河长制这项治理制度的创新来源于地方经实践困境中发明的河长制近期效果明显(长期效果有待观验，且简单易行，很容易形成扩散效应，“中国特色”鲜明，察)，令人深思。如何理解这一新生事物?有人认为，河长值得研究。本文从恢复环境功能的基本点出发运用新制［4］制是走向绿色中国的明道，也有人指出河长制实际上是度经济学对河长制的优缺点进行了分析。一种水环境责任承包制。这种承包制很难简单地看

5、作是1河长制是源于地方政府环境治理制度的［5］一种制度创新。河长制作为地方人民政府对辖区内水创新环境质量负责的一种形式，虽然在实践中取得了良好的效果，也广受赞誉，但如果对其进行理性的反思，就不得不承由于我国长期形成的金字塔权力结构，制度创新往往认它在本质上仍属于人治，而不是法治。它的推行和实际来源于中央政府，自上而下推广、扩散。“河长制”来自地的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党方创新，并形成了平行－上向扩散，值得重视。受无锡的政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当“河启发，江苏全省15条主要入湖河

6、流全面实行“双河长制”。［6］长”。我们认为无论是什么样的治理制度都是为恢复环每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工境功能服务的，不应就制度设计本身抽象谈论好坏。邓拉合作，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立普等提出自然环境具有居住地、供应站和废物库三种功了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，层层推进的“河［7］能，并且这三者之间具有竞争性。环境的功能彼此竞争长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，建立了一级督办［8］空间，相互碰撞，由此引发很多社会问题。2007年夏天太一级的工作机制。“河长

7、制”不仅动员了行政力量，社湖蓝藻的突然爆发正是这三方面功能过度竞争的结果。会力量也被带动起来。沿河、沿湖的企业不得不放弃传统收稿日期:2011－02－23作者简介:王书明，博士，教授，主要研究方向为环境政策与管理、环境社会学。基金项目:国家社会科学基金项目“生态文明的环境社会学研究”(编号:08BSH034)。·8·王书明等:基于新制度经济学视角的“河长制”评析落后的生产方式，力求通过清洁生产、循环经济来帮助企善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制业生存和发展。实践表明“河长制”通过深化治理机制的度，它有效

8、地落实了地方政府对环境质量负责这一基本制改革创新，提升和强化了法律法规和各项规章制度的执行度，为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。在水环境力，加快了重点流域环境质量的改善，有效破解了河流治治理这一领域，将“环境保护目标责任制”发展为“环境保污的困局。护目标责任承包制”，实际是将环保责任按照行政交界面1．1河长制职责归属明确，权责清晰具体落实到