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1、“针灸法”:环保NGO参与环境政策的制度安排黎尔平第(云南财经大学公共管理学院,昆明650221)四卷摘要:环保非政府组织在怒江建坝案中通过“针灸法”——游说关键部门使怒江建坝计划暂缓。目前,环保非第一政府组织在一些工程项目上可以对政府的环境政策产生重大影响,但它们同时也面临着巨大的压力。事实期上,在怒江建坝案后环保非政府组织影响力的增强为政府调整和创新其环境政策决策与监督机制创造了一二○个良好契机。环保非政府组织参与政府环境政策的决策过程可以仿照联合国赋予非政府组织咨商地位的做○法,对那些具有相当资质的环保非政府组织准许它们制度化地参加到国家环保部门、政
2、府决策机构的决策七年过程中,享有从旁听、提问到发言不等的资格。一月关键词:环保非政府组织;环境政策;咨商地位;大型工程项目Vo中图分类号:C232;D63文献标识码:A文章编号:1672-6162(2007)01-0078-06l.4No.1Jan.,202004年8月,环保非政府组织(NGO)通过触人民共和国环境影响评估法》的颁布为标志,除政07动关键要害部门,使怒江建坝暂缓,这是一个典型府之外,公众特别是非政府组织也成为了环境法规的“针灸法”式的事件。怒江建坝案与20世纪90年监督人。20世纪60年代末以前,我国没有环境政公代中期发生在台湾新竹工业区香
3、山海埔新生地开策,在政府的工程项目决策过程中基本上不考虑环共发案有相似之处。台湾学者汤京平教授对新竹“野境问题,也没有成文的环境保护法规。并且,在此之管生鸟协会”等环保非政府组织所使用的方法用“针前环境污染问题尚未凸显出来,因此,可以认为,第理灸法”一词来形容,本文也用“针灸法”来概括怒江一阶段的环境政策是在环境污染问题骤然出现的学建坝案中大陆环保非政府组织的作用方式[1]。虽然背景下形成的。从1953年第一个五年计划开始,中报海峡两岸在环保体制上有相当的差异,问题是:大央政府仿照前苏联的模式自上而下地通过指令式陆环保非政府组织所使用的“针灸法”是否具有合
4、方式进行社会主义经济建设,优先发展重工业和能78法性,是否有必要以及如何使“针灸法”制度化。源,重工业占总投资比重的83%。由于落后的生产技术,形成了一种高投入、低产出的资源浪费型发1政府环境政策评述①展模式。工矿企业排放废水、废气和废渣几乎不受根据环境政策和法规颁布的时间以及不同环任何约束,大江大河成了排放废物的渠道。1958年境政策监督体的出现,可以把我国的环境政策实施的“土法上马”大炼钢铁运动“;以粮为纲”的政策指分两个阶段:以1973年8月5日中国第一次全国导下毁林、毁牧和围湖造田的造田运动;从20世纪环境保护会议召开到1989年12月29日全国人
5、大50年代开始的变消费城市为生产城市方针;各地通过《中华人民共和国环境保护法》公布为第一阶大办“五小”工业等②。在短短的20年内,生态环境段,政府是各种环境法规惟一监督体;从20世纪受到严重破坏,环境污染问题在20世纪70年代初90年代初到现在为第二阶段,此阶段主要以《中华期忽然爆发。如1971年3月北京“官厅水库水污染事件”,黄河沿岸八省区工业区对黄河的污染等。鉴收稿日期:2006-08-31于上述环境骤然出现的问题,1973年8月,中央政作者简介:黎尔平(1962-),男,广西桂林人,博士,云南财经大学公共管理学院教授,研究方向:公共政策、非政府组织。
6、府召开第一次全国环境会议。①在第五个五年计划期间,生产1千瓦时的电所需投资是第三个五第一阶段环境政策最为突出的特点是,政府既年计划期间所需投资的3倍;生产1吨钢所需投资近乎于第三个五是环境政策制定者、执行者和监督者,同时也是环年计划期间所需投资的2倍。参见文献[2]。境污染的作俑者——各大中小型国有企业的“婆②即小钢铁、小机械、小化肥、小媒窑和小水泥。这些小企业成为了20世纪80年代后的乡镇企业。婆”。为此,在此期间形成的“谁污染谁治理”的原则并不能有效地遏制环境的进一步恶化。因为企业均谈到环评报告与科学家的关系所做的评论很值得为国有,企业的生产任务和污染
7、治理费用由国家统参考“,每一个专家,每一个学者,都有来自其各自一安排,企业没有自主权。事实上,迄今为止,由大的专业背景以及学术训练,必然也存在特定的世界型国营企业所造成的环境污染仍存在着同样的问观以及由于专业训练所必然存在的偏见。因此没有题:地方政府下属的国有企业往往是当地政府最大一个科学家是绝对科技中立的,他们的利益及价值的税收来源,同时也是最大的污染户,增加环保投观必然影响到他们的科学判断。任何科技专家所做黎尔入便意味着政府税收的减少,在这种情况下,环境出的政策也都只是许多选择中的一种而已。”因此,平法规的约束力极为低下。在环评中“科技专家可以告诉我们
8、,接受此一政策『第二阶段与第一阶段的环境政策相比有两个所产生的风险
