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1、CPA中国行政管理学术论坛参与城市治理:中国城市管理变革的新路径刘淑妍朱德米[摘要]中国城市正经历着城市化和全球化交织在一起的变革过程,预计这个变革过程在未来20年里还将加速。当前我国城市管理变革的关注点是改变原有城市管理以单一科层制为基础的行政性行为,拓宽城市管理的主体和手段,以城市治理的目标创新城市管理的内容。本文在对当前城市治理理论研究的评估分析基础上,提出基于政府、企业和社会组织互动的参与城市治理模式,并指明这一模式正是当前应对复杂适应系统管理挑战的新路径。[关键词]参与城市治理;复杂适应系统
2、;城市化[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2005)06-0098-04一、当前我国城市管理转型的必要性目前,我国的城市化和城市建设与发展正处于高潮时期,预计在未来20年的时间里,从2002年的近700座城市将会发展到近1500座城市。然而在城市规模急剧扩张的同时,城市管理方面的发展却严重滞后于城市社会的需求。传统的城市管理是一种单一控制模式,政府供给非常全面,除了社会管理与公共服务,其他大大小小公共事务乃至私人事务的管理都离不开政府的影子。二元结构的社会状态中,城
3、市政府主要采取行政命令方式来维护城市的运行,以强制性手段实现城市的管理。这种管理缺乏长效性、往往习惯于对薄弱环节进行突击性的整治,缺少系统规划。在具体管理中不注重管理效果,定性管理普遍,缺乏评估指标,也就难以有效评估。这种落后的城市管理方式无法应付城市高速发展所带来的一系列城市问题,不断涌入的人口使城市的承载力面临极大的压力,诸如城市用地紧张,能源与基础服务设施的供应不足、住宅缺乏,交通堵塞,生态环境恶化等关乎人们生存状况的社会公共问题越来越多,如何充分调动和利用有限资源来消除城市化进程中的瓶颈,使城
4、市能够良性运行与发展是摆在我国城市政府面前的紧迫难题。而不断深化的社会结构分层化加剧,以及社会群体利益的多元化趋势,更是要求城市管理改变单一控制的管理模式,寻求城市管理的转型。1986年联合国发展署、联合国人居中心和世界银行共同发起直至今日依然在运作的城市管理运动,针对发展中国家的快速城市化发展中出现的诸如城市环境、城市贫困和城市基础设施供应等影响城市生存品质等问题,鼓励在国家、地方和城市的建设与发展中积极引入参与式治理理念,促使政府与社会的联手合作,共同面对和解决城市化进程中出现的各种瓶颈。参与式城
5、市治理的目标希求获取更多的社会满意与更高的效率,以此推进人类福利的增长和实现城市社会的繁荣。随着这一运动逐步展开,全世界掀起一股参与浪潮,世界各地的许多城市都在努力构筑政府与社会沟通的桥梁,发展各种可行性技术,为公民和其他组织参与到城市的共同管理中来提供各种条件。关注社会参与的合理性,以及如何拓展参与,用什么技术和手段来实现更有效的参与,促进城市管理的转型,提升城市治理的能力成为当今世界各地城市发展中共同探讨的命题。二、有关城市治理与参与的国内外研究现状分析借助现有的搜索功能评估当前城市治理与参与的研
6、究分析发现,当前国内外研究可分为以下五个层面:第一个层面:世界参与式城市治理与参与的行动进程与经验的介绍。在经合组织OECD2001《与公民建立伙伴关收稿日期/2005-03-15作者简介/刘淑妍(1972-),同济大学文法学院讲师,同济大学经济与管理学院管理科学与工程专业博士生,研究方向:行政管理和公共政策;朱德米(1972-),同济大学经济与管理学院副教授,研究方向:政治学和行政改革。982005年6期总第240期学术论坛CPA中国行政管理系———政策制定中的告知、咨询和公众参与》一文中归纳了拓展
7、政府与公民的关系必要性,并认为建立二者伙伴关系的主要途径是在政策制定中开发信息沟通渠道、建立社会咨询机构以及鼓励公众参与。承接于上个世纪90年代末,集中于本世纪初,我国城市管理的研究也开始着重探讨城市的治理理念与治理模式。基于城市管理的市场化变革取向,城市的管理越来越重视与外部关系的协调与发展,城市公共事务的管理与服务更为重视居民的需要,一批学者开始针对城市治理框架下的城市管理内涵提出建树。第二个层面:城市治理结构的变化。首先在城市规划中强调公众参与的必要性,改变以往城市规划由专家和职能部门内定的情况
8、。其次在城市政策的制定层面强调公众参与,以具体的城市公共政策为对象,讨论公众参与的合理性,以及如何在具体的政策过程中贯彻公众参与。还有从城市公共管理变革出发,以社会资本概念突出社会能力,强调社会参与对城市管理者有效解决公共问题的作用,提出城市政府与社会合作的必然性。第三个层面:关注城市管理中具体项目建设中的公私合作关系。如在基础设施建设方面的民营化取向,通过引入市场竞争的概念,提升城市基础建设的效率与效益。城市管理的手段大量的引入企业化模式,如全面质量管
