信访制度历史起源和转向

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1、信访制度历史起源和转向　　一、成为问题的信访按照官方定义，信访指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等等（《中华人民共和国信访条例》）。信访在中国有悠久的历史传统。《周礼》就有“肺石听辞”、“路鼓之制”的说法。而根据中国法制史的研究成果显示，“路鼓”后来演变为“挝登闻鼓”、“鸣冤鼓”、“邀车驾”种种形式，历朝历代更是形式不同，秦汉以后各朝允许百姓上诉的渠道都存在。明洪武元年，“置登闻鼓于午门外

2、，日令监察御史一人监之，凡民间词讼皆自下而上，或府、州、县省官及按察使不为伸理，及有冤抑重事不能自达者，许击登闻鼓，监察御史随即引奏，敢沮告者死”。到了清朝，则登闻鼓设于右长安门外，明清两朝更是“京控”这一社会现象最为典型的帝制王朝。13近几年来，信访成为愈演愈烈的社会现象，攸关社会稳定，在信访数量、信访性质以及信访方式等方面都发生了颇为明显的改变。根据相关的统计，2000年全国县级以上信访部门所受理群众信访总量是1995年的2.13倍，仅全国人大常委会信访局一年内受理的信访案件就达到了10万件，在2003年信访的数量更是曾经在短时期内

3、激增；而根据十届人大第三次会议的最高人民法院工作报告统计，2004年人民群众涉诉来信、来访大幅上升。单独最高人民法院就“全年共办理来信来访147665件人次，上升23.6%”，而“地方各级人民法院全年共办理群众来信来访422万件人次，上升6.2%”。[1]人民法院、检察院历年来接受信访的调查统计情况可以见表1。表1是目前最为清晰可信的一个统计数据，从一个侧面反映了近几年中国信访的普遍程度。而在另一方面，中国信访在信访方式方面也发生了重要变化，一些著名的、由媒体介入而公知于全社会的上访案例，无不以十分激烈的方式结束。如果再考虑到某些地方政

4、府在阻拦上访者越级上访的情况下进行的暴力行为（所谓“截访”），我们可以定论信访问题在中国确实依然是一个非常严重的社会问题。13另外一个值得深思的现象是中国信访中“涉诉信访”比例之高。在一项扎实的社会学调查之中，于建嵘证明了一个非常有意义的事实，即632位上访者中竟有401位在上访前已到法院起诉过，其中法院不予立案的172人，认为法院不依法办事而判决其败诉的220人，认为法院判决胜诉了而没有执行的9人。而且，其中认为法院不依法裁判而败诉的居然占54.9%之高。[2]而在另外一项实证调查中，研究者从一个省份的个案中观察到某省2006年6月到

5、2007年3月的10个月中集中整治进京非正常上访活动期间，共处置非正常上访4689人次，其中涉法问题最多，有1708人次，占36%。[3]许多学者从不同学科角度对信访现象进行了分析，比较典型的观点有将此问题上升到宪法体制与宪法权利层面，如北京大学法学院张千帆教授就认为，信访以及截访“不过是自上而下政绩体制的衍生物而已。只要这样的体制不变，那么一个不对选民负责的地方政府不仅会产生种种催生上访的事由，而且会面临巨大的截访压力”[4]；贺雪峰则依据其长期对中国农村的现实研究认为，上访是“中央、地方与农民三方关系的失衡”的体现；另外一些学者则断

6、定上访问题产生的最重要原因还是中国的司法不够独立；当然，更多研究将注意放在中国信访制度本身的安排是否合理上面，如一个典型的观点认为中国应当尽快出台《信访法》，改变当前信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，在明确受理范围、严格程序规则、加强责任追究等方面实现更强的立法化。13上述分析多将信访问题归结于经济体制改革、中央地方关系、信访条例不合理、上访体制不合理等层面，甚至经常将问题的解决归结于体制改革。微观层面又过于强调司法制度的改革。这与改革开放以来中国新的法学话语有着直接关系——“文革”之后新的法学理论体系基本是在简单引用外国法

7、学研究成果以及粗暴批判中国社会主义革命制度的基础之上诞生的。上述分析至少在两个重要问题上处于失语状态：第一，如果信访制度一无是处，其诞生的背景与合法性是什么？第二，信访现象于2003～2006年的强势“复活”与国家政策之间是什么关系？二、早于宪法的传统：信访与社会主义人民主权近年在研究讨论信访制度的时候，其立论基点无非是1995年的《信访条例》、2005年的新《信访条例》、最高人民法院发布的关于接待信访量的数据等等。绝大多数研究主要将中国的信访制度和信访政策视作一个批判对象，而非一个可以讨论的前提。这些研究统统忽视了一个主要的问题：信访

8、是社会主义人民主权行使方式的具体体现，曾经成为中国共产党的合法性基础之一并且取得成功。例如一个发人深省且易被忽视的历史事实是——新中国的第一部宪法颁行于1954年，而在1951年中国共产党就已经着手建立信访