行政复议调解制度研究

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1、行政复议调解制度研究于鹏飞摘要：行政复议法实施条例首次以行政立法的形式规定了行政纠纷调解制度。从对公权力运用的监督机制上讲，行政复议与行政诉讼有相似之处。行政复议首先在立法上确立纠纷调解解决制度，是否意味着已冲破藩篱，在理论上达到了成熟?这一制度的设计是否尽善尽美，在实践中具有可操作性?本丈拟作出初步的探讨。一、复议调解制度的立法分析1、复议调解制度是对复议实践的立法冋应行政复议是与行政诉讼并立的两大行政法律救济机制之一，二者在许多方而有相似之处。多年的司法实践表明，囿于现冇的政治体制，行政诉讼对行政机关依法行政司法监督的效果并不理想，行政机关“一败难求”

2、，大虽的案件以撤诉的方式结案。原因是司法机关并非真止意义上的独立。相对来说，行政复议是行政机关内部上下级间的监督，不会岀现类似行政诉讼的尴尬和困境。但是，也许是复议制度的设计者过于理想化，行政复议制度实施I•多年来的实践证明行政复议仍难脱行政诉讼的窠臼。案件的维持率过高，大部分案件在复议后乂提起诉讼,复议的公信力受到质疑。行政复议不仅未能为行政诉讼解决行政纠纷分担消忧，反浪费了人量的行政资源。虽然行政复议因带有与牛俱来的弊端——行政机关的自我约束天牛:不足而多受诟病，但造成复议困境的一个重要原因因是，真正承担复议任务的是复议机关内部的法制机构，复议机关特别

3、是政府“无暇顾及”复议案件而并不直接行使监督和制约权。法制机构虽然代表复议机关具体承办复议案件，但实际上未对被监督部门形成层级优势，不具备层级监督的条件。于是，行政诉讼屮撤诉结案的一幕再次上演，行政复议屮出现了人蜃以屮请人撤回屮请而终止复议的案件，这种结果的出现背离了复议制度设计者的初衷。既然，行政复议无法真止起到上下级的监督作用，重新设计一种制度就显得必要。对复议调解结案方式了以法律上的肯定，既可避开法律的刚性规定，也可以在一定程度上化解行政纠纷，大家不伤和气乂互给而子，复议调解结案方式应运而牛:。2、复议调解制度有利于促进和谐社会政治目标的实现现实的存

4、在必有其历史的原山。追溯中国的历史可以发现，调解在解决争议方而一直发挥着不可替代的作用。因这一传统契合了中国人特冇的心理和行为方式，延续下来并被吸收进司法系统，成为司法解决争议的璽要方式和手段。民事调解的法律明文规定，行政诉讼调解的实质运行，刑事和解的热衷无不证明调解在中国人心冃中的份虽。2004年，调解制度随着国家政治形势的变化而进一步受到重视。基于抑制国内社会矛盾冲突的需要，国家提出了建立和谐社会的政治蓝图。由于中国儿千年浓厚儒家文化的积淀，对于建立和谐社会人们心冃中首先想到的便是调解制度，而在法律领域是否复兴调解制度也成为把握政治风向的衡量标准。复议

5、调解制度的设立是对建立和谐社会这一政治要求而在行政法上作出的反应，是对民众和谐理念心理的把握和契合。虽然，复议调解制度是否在行政法学理论上达到成熟尚未可知。比如，同是对政治形势的反应，最高人民法院2008年2h1H颁布施行的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，未使用“调解”-•词相比就要谨慎的多。3、复议调解制度在解决行政纠纷方而有其他方式所不具有的优势调解冇利于当事人息诉，减少上诉、申诉、缠诉以及上访等中国特冇的“劣根”现象。由于特殊的体制与国情，讨论权利救济方式的行政复议与行政诉讼制度的公信力及既判力始终足个严肃的话题，社会对法律的权威和公正性产生了极

6、大的信任危机，依法治国并未得到民众的热切响应，多年依靠政策治国甚至个人独断的消极影响不仅难消，而且在不少地方仍在得到事实上的加强。有些纠纷的发牛•有着深刻而特殊的历史背景和社会因素，导致案积多年，错综复朵，如土地、拆迁、就业等，涉及到法律与政策的冲突、个人利益与社会利益的冲突。“许多当事人在其诉求得不到法律上的支持时，质疑法律的公正性，冇甚者会采取激烈的抗争方式。一个不断上访的案件会使一个地方不得安宇，并像恶性循环一样招致更多的干预——来自上级法院、检察院、纪检、政法委、人人和媒体的监督”。而调解则可以极人地减少这种现象。行政争议双方在其各方利益均可得到照

7、顾的情况下接受调解达成的折衷结果，在息诉这一点上，调解制度显示出了其他纠纷解决方式所不具冇的优势。通过调解将一部分棘于•和繁琐的行政纠纷“彻底”地处理掉，不仅可以减少社会的指责，而且能够为政府自己创造更好的生存环境。调解作为能够融合政府和当事人利益的一种博弈结果，对于缓和社会才盾与减轻政府的压力，维护社会稳定与改善社会环境都具冇重要意义。二、复议调解制度的行政法学理论基础行政纠纷不适用调解既是实定法也是行政法理论上的定论。虽然多年来司法实践领域对建立行政诉讼调解制度的呼声高涨，但作为行动先导的行政法学未在理论上予以突破。不适用调解的理由是：行政权不得任意处

8、分原理，理论基础为法律优先原则。在现代行政理念下行政权获得了空前的