行政層級監督法律問題研究

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1、行政層級監督法律問題研究摘要：行政層級監督，是指上級行政機關基於行政隸屬關系對下級行政機關實施的監督，包括上級人民政府對下級人民政府，本級人民政府對其所屬工作部門，上級行政部門對下級行政部門的監督。我行政層級監督具有較為明顯的人治化傾向，沒有建立日常化、全程化的監督機制，是單向管制型模式，不是雙向制約型模式，缺乏明確的監督組織機構及其體制，需要加以重構關鍵詞：行政層級監督；問題；重構一、我國行政層級監督的現狀我國行政層級監督是指上級人民政府對下級人民政府、本級人民政府對其所屬工作部門、上級行政部門對下級行

2、政部門的監督。這種監督制度是由1982年《憲法》規定的。《憲法》第89條規定：國務院'‘規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會”，“統一領導全國地方各級國傢行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國傢行政機關的職權和具體劃分”，“改變或者撤銷各部、各委員會發佈的不適當的命令、指示和規章”，“改變或者撤銷地方各級國傢行政機關的不適當的決定和命令”。《憲法》第108條規定，“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不

3、適當的決定。”我國現有的行政層級監督具體規定於《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《立法法》之中。從這些法律規定和實踐運作來看，我國行政層級監督的范圍十分廣泛，涉及到政府工作的方方面面。具體而言，行政層級監督的主要內容和方式如下：一是報告。地方各級人民政府向上級人政府報告工作，政府工作部門向本級政府報告工作，是行政層級監督的重要方式。二是檢查。檢查的種類和形式多樣,如執法檢查、定期檢查、臨時檢查等。三是審批。審批指下級行政機關所作出的行為和決定，須經上級行政機關審

4、查確認之後才能生效的一種監督方式。四是改變和撤銷。改變和撤銷是上級行政機關監督下級行政機關不適當的抽象行政行為的重要方式。五是懲戒。對機關的懲戒方式主要是責令檢討和通報批評等，對工作人員的懲戒方式主要是行政處分二、我國行政層級監督存在的主要問題（一）行政層級監督具有較為明顯的人治化傾向行政層級監督具有較為明顯的人治化傾向，這是導致層級監督失效和中央政令不通的重要原因。我國在層級監督中，由於缺少規范性，因而在某種程度上存在人治化的傾向，這種人治化主要體現在上級對下級在人事控制、行政審批、行政決策等方面。上級

5、對下級幹預過多，下級自主權很少，應該下級管理的行政事務上級往往會插手。但另一方面，在一些行政領域，上級的政策方針以及國傢的法律法規得不到貫徹落實，政令不通，甚至中央政府三令五申的政策法令都得不到貫徹。一方面，是上級有絕對權威；另一方面，卻是上級的政令不通。出現這種現象，凸顯瞭我國行政層級監督的弊端，即一般層級監督存在人治化的傾向，正是由於行政層級監督的人治化，所以導致瞭層級監督失效，層級監督失效又導致瞭政令不通。可以這樣分析，行政層級監督的人治化，導致瞭上級對下級的監督有傾向性，根據上級領導的註意力的轉移

6、而有所側重，一些領導側重於監督這些行政領域，而另外一些領導卻側重於監督那些行政領域，這就走向兩個極端。一方面，對於領導關註的行政領域，上級就會過度幹預；另一方面，對於領導漠視的行政領域，上級就不重視監督，下級就敷衍塞責，一級領導和一級領導重視的領域不一樣，就必然導致中央的政策法令在基層無法貫徹落實，導致中央政令不通（二）沒有建立日常化、全程化的監督機制我國沒有建立行政層級監督日常化、全程化的監督機制，忽視事中監督、過分註重事前、事後監督。上級行政機關對下級行政機關的監督應當貫穿於政府管理活動的全程。但是，

7、現在我國行政層級監督沒有涵蓋政府管理活動的全過程，比較註重對事前和事後的監督，忽略瞭對事中的監督。事前監督主要體現在事前的審批上，即下級行政機關的決定大多需要向上級請示，得到上級的答復後才去實施。事後監督主要體現在對下級行政機關的違法違紀行為及其相關責任人員的追究，大多是違法行政造成嚴重後果，並且經輿論報道引發廣泛社會關註後，上級機關才去查處。現在的行政層級監督方式具有明顯的“滅火式”特點。這樣就導致瞭事後監督的被動性，沒有發揮行政層級監督機關主動監督、積極監督的特點。這種隻抓兩頭、忽視事中環節的行政層級

8、監督機制，沒有體現行政層級監督的優越性，導致瞭政府內部監控網絡發揮不瞭其應有的作用（三）行政層級監督是單向管制型模式，不是雙向制約型模所謂單向管制型，是指在行政層級監督中，隻註重上級監督下級，不允許或者不註重下級監督上級。所謂雙向制約型，是指在行政層級監督中，既註重上級監督下級，也允許並註重下級監督上級。從我國的行政層級監督現狀來看，無論是上級機關對下級機關的監督，還是上級公務員對下級公務員的監督，都是單向的。下級對上級的決策