从公共决策角度看规划评审

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1、从公共决策角度看规划评审【论文提要】:通过对规划评审制度在城市规划决策机制中的定位和作用进行分析，并就现行规划评审制度中存在的一些问题进行剖析，提出明确规划评审在决策体系中的地位、强化规划评审的制度建设、建立合理的评价体系、优化评委的组成和结构、优化评委的组成和结构等对策建议。【关键词】：规划评审规划决策公共政策1.刖吕城市规划作为重要的资源配置行政许可形式，其决策对象包括城市规划与具体规划申请。决策类型包括行政决策和专家决策两种，其中由行政机关为主体的决策类型通常称为行政审查；而由专家为主体的决策类型通常称为技术评审（专家评审会或技术审查会），即由一组专家对规划方案进行评议和审查，提出

2、修改意见并给出总体评判的技术决策过程。决策与执行相分离是现代管理科学的基本原则。我国传统规划体制中，决策者和执行者都是规划主管部门，这种体制极易导致以行政指令代替科学决策的弊病。由此，作为独立于行政决策之外的一个决策形式和环节，规划专家评审近年来在全国各地、各层次规划的审批过程中越来越普及，也越来越受到政府、社会公众等各方血的认可和重视。但是，由于对专家决策制度在城市规划决策这一公共决策行为中的地位、功能以及法定程序等，尚缺乏统一认识和规定，致使许多规划评审会未能充分发挥其应有的作用和效果，甚至有些规划评审会成为“举手机器”或“摆设”，起到负面的作用。2•专家决策制度在公共决策机制中的地

3、位与作用所谓公共决策，是指公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。而城市规划因涉及土地、空间等资源配置问题，因此规划决策应归属为公共决策的范畴。随着中国政治体制改革的不断深入，公共决策体制也进行了一系列的变革，在向民主化、科学化的方向不断推进。过去计划经济体制的高度集权决策机制亦逐步为公共参与机制、专家评议机制和集体决策机制所取代，公共决策的参与主体越来越丰富。1.1公共决策的主要参与主体2.1.1行政决策主体。包括两个层次，一个层次是政府组织或领导人，他们以前是单一决策者，现在已逐步演变为公共决策的组织者和召集人；另一个层次是政府职能部门，

4、是直接的决策参与者，代表部门利益，从部门发展角度参与公共决策。不论是政府领导人还是职能部门，都是行政决策的重要主体。2.1.2技术决策主体。主要指专家，根据各自研究领域的专业知识和实践经验参与决策，作为行政决策的前提和补充。规划师不能仅作为技术人员而满足于提供专业建议，城市规划要真正对城市发展起作用，规划师必须走向决策的第一线参与决策的权力(A.Altshler)。2.1.2公众参与主体。包括利益团体和公众代表，其小利益团体是指因决策而利益受到特殊影响的集团。他们将力求通过参与或影响决策，以实现自己特定的利益或主张。目前城市中各种利益集团，尤其是强势利益集团已深刻地介入了城市规划和建设管

5、理决策工作中，在决定建设项冃选址、开发强度，维护自身权益等方面已拥有不可忽视的发言权。而公众因受决策的影响作用不同，因此对决策的主张一般也不同。2.2公共决策的发展趋势目前，现代公共决策越来越明显呈现出以行政决策者为核心，包括专家、政府部门及组织、以及一定社会利益团体和公众代表在内的多主体复合决策的趋势，体现出决策权分散、下移和公众参与的特点。具体表现在：2.2.1决策权下移、分散：传统行政决策主体将以前独享的决策权下移，增加其它决策参与主体的决策权力。例如，深圳市依据地方立法权制定《深圳市城市规划条例》，建立城市规划委员会制度，并明确赋予规划委员会对法宝图则和专项规划的审批权，而深圳市

6、城市规划委员会由29名委员中非公务委员须在半数以上，非公务委员主要由具备良好专业技术背景的专家组成，通过这些制度设计将规划审批由原来的纯行政决策转化为行政与技术的复合决策。在此决策制度下，有良好专业技术背景的专家成为决策的重要主体。2.2.2公众和利益团体参与的呼声提高：随着人们民主意识和规划意识的逐步增强，参与规划决策成为了利益团体和社会公众的普遍诉求。目前规划纠纷问题的不断增加，从一个侧面反映了社会各界对参与规划决策的呼声日渐高涨。在此趋势下，规划决策机制已逐步形成公众参与、专家论证、行政决策的三级体系。每一体系和环节对应于不同的参与主体，发挥不同的作用。其中，公众参与主要体现决策的

7、民主性，行政决策体系反映决策的综合平衡性，而专家论证评审环节主要强调决策的科学性。2.3专家评审环节的作用2.3.1理性选择一充当技术安全阀［1良一方面，社会公众和利益团体由于立场的不同以及信息获取的不对称等原因，且受制于规划专业知识的有限，对于规划成果的理解和认识不可避免地带有一些感性成分；另一方面，政府部门和组织因行政工作的特点，对技术问题很难深入研究，因此，有良好专业背景和实践经验的各领域专家，对拟批准的规划成果就起到了技术协