中国地方公债立法研究

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1、中国地方公债立法研究华国庆•2011-11-1315:29:17来源：《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期【摘要】为应对金融危机，我国于2009年发行2000亿元地方公债，结束了学术界是否应当允许发行地方公债的论争。但此次地方公债发行也存在诸多问题，其中Z—就是缺少公债法律规范。因此,有必耍制定有关地方公债方面的法律规范,以规范地方公债的发行、流通、转让、还本付息以及资金使用行为。【关键词】公债；地方公债；立法为应对金融危机的影响，我国实施了积极财政政策，其中包括2009年发行T2000亿元地方政府公债，并起到了积极效果。但此次地方公债的发行是在公债立法缺位的

2、情况下进行的，使得地方公债的发行、流通、使用以及监管都存有不少问题。鉴此，如何制定中国地方公债方面的法律规范，以规范和约束地方政府公债行为，就值得深入研究。一、中地方公债立法的必要性在市场经济国家，地方政府发行公债是一个极其普遍的现彖。作为西方发达国家的一种融资工具，地方公债已经有100多年的历史，它是地方政府筹集地方建设资金的一种有力的工具。地方公债以其良好的信用、较低的融资成木、易于流动的特点，被誉为仅次于国债的“银边债券”。[1]在我国，口中华人民共和国成立以來，很少发行地方公债。为了稳定物价和重大经济建设的需要，从1950年起开始发行公债至到1958年（包括1950

3、年的“人民胜利折实公债”和1953〜1958年的“国家经济建设公债”）。到了1960年之后，经历了十年“文革”及特殊的国际环境，不仅国债停止了发行，地方公债也销声匿迹了。[2]1994年，我国实行分税制财政管理体制改革，主要通过划分税种确立屮央和地方的财政收入，形成屮央与地方的财政收入体系。但从其运作來看，我国分税制财政管理体制存在诸多问题，其中之一就是地方财权过小、事权过大，并由此导致地方财政困难。鉴此，不少学者和地方政府强烈呼吁发行地方政府公债，以解决地方经济发展中财政资金的严重不足。但与此同时，也有不少人对此持反对意见。冇的认为，独立的财政权、分税制与地方政府的约束是

4、地方政府发债的制度保障。而在我国，屮央政府——地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界有待明确；“分税制”的改革不彻底；地方政府存在“软约束”，赋予地方政府“发债权”可能被滥用。[3]止是考虑到地方公债发行存在诸多问题，故国务院一宜没有做出允许地方政府发行公债的决策，虽然在此期间不少地方政府变相发行地方公债。2008年，曲美国次贷危机而引发的全球性金融危机也给我国经济发展带来了严重的不利影响。在此背景下，我国实施积极财政政策,国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后我国再次通过中央代地方发债方式帮助地方解决融资问题。2009

5、年地方公债的发行，对于完善我国分税制财政体制、规范地方政府融资行为、化解地方政府债务、减少屮央政府财政风险尤其是缓解金融危机的影响等具有十分重要的意义。如前所述，我国2009年发行地方公债，其口的在于解决金融危机背景下地方财政配套资金的不足，且以屮央政府代地方政府发行的方式来实施的。在4刀亿的投资计划中，两年内列入中央财政预算的只有1.18力亿元，其余则为地方财政和社会资木配套。根据国家发改委有关部门测算，2009年，地方政府须为中央投资项Fl提供配套资金约6000亿元，而地方政府口身仅能够提供3000亿元，缺口近3000亿元。［4］这就使得“2009年所建立的地方公债不过

6、是为了实现短期经济目标而不得已采取的一项经济措施一一即将地方的举债方式由'地方曲线债'改变为'兼具准国债+地方曲线债'双重特点的特殊类型的地方债务而已”。这就注定了此次发行的地方公债极不规范。与此同吋，2009年地方公债是在未对地方政府进行信用评级情况下发行的，致使地方政府到期能否偿还公债尚值疑问。如果地方政府不能偿到期地方公债，又应当如何处理？再次，通常说来，地方公债由地方政府以自身的财政收入和政府信用作为担保，风险高于国债,利率也高丁国债。但是2009年地方公债所规定的“由财政部代理发行并由屮央财政统一代办偿述，并将发行利率保持与3年期的国债利率持平”制度，实际上是将地

7、方公债转化成了另外一种实质意义上的“国债”，因而“异化”了地方公债木身的制度逻辑。［5］此外，如何对地方公债的使用进行有效监管也值得进一步探索。Z所以存在上述问题，我们认为，与地方公债在立法缺位不无关系。如而所述，此次地方公债是在尚未制定公债法律规范的情况下发行的，不仅缺少明确的法律依据，而且缺乏法律的有效约束。我国2009年地方公债发行的最直接依据是国务院以及财政部颁布的有关规范性文件，如《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》以及财政部《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《2009年地