对城市建设融资体制改革的思考

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1、对城市建设融资体制改革的思考一'城市建设融资体制改革的基本特性城市建设问题的主要部分和环节就是城市基础设施建设问题。对城市建设融资问题展开研究，主要是讨论中国城市基础设施融资的改革问题。从目标上来说，城市建设融资体制改革，首先是为了保障城市建设资金的稳定供应,进而是为了实现城市建设融资的效率。中国城市建设融资体制的变迁与经济体制的变迁是密切相关的。改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济，反映在融资领域方面是实行单一的财政融资。改革开放以后，我国经濟体制从高度集中的计划经济逐步向社会主义市场经济过渡，其间融资体制也开始从单一的财政融资向旨

2、在强化投资主体的风险和效益意识的债务融资，并最终朝着以市场为基础的多元化融资体制转换。而随着中国市场经济体制的逐步确立和改革的向前推进，城市建设融资体制的市场化改革也不断得以深入进行。对于城市建设融资问题的理解，需要结合中国经济发展中城市基础设施建设以及中国经济转轨这两个现实。把握中国城市建设融资体制改革的方向，需要从客观实际出发，高度抽象中国城市建设融资体制改革的具体特性，进而对改革予以准确定位。1•中国城市建设融资体制改革，既具有市场经济国家城市建设融资实践的一般性，又具有中国现实经济发展的特殊性作为中国经济转轨的一部分内容，城市建设

3、融资体制改革既有由计划经济向市场经济转变的主体内容，又有理顺和调整政府与市场关系的本质内涵。从前者看，由于中国经济转轨的初始形态是计划经济，在确立和发展市场经济的过程中，必然要将原来大多数政府控制的企业和事业尽可能地实现市场化改革，其中包括城市建设中的可经营性基础设施。然而，市场化并不是城市建设融资体制改革的实质，为了探索实现政府和市场之间功能互补的有效途径，世界上几乎所有市场经济国家都进行过类似改革，从这个角度说，理顺政府与市场的关系才是这个改革过程的本质。因此，各市场经济国家的探索和实践，决定了城市建设融资体制改革的一般性，而中国经济

4、转轨的背景又决定了其特殊性。2•城市建设融资体制改革具有系统性，是一项复杂的系统工程城市建设融资体制改革不仅涉及到宏观层面的体制创新，而且还涉及微观层面的机制设计，不仅要从全国的整体情况出发，而且也要考虑各个城市的具体情况。同时这个过程不仅涉及社会的许多方面，还涉及许多利益主体。因此，在确定了目标之后所进行的体制创新和机制设计，必须要充分考虑各相关方面的准备情况和各利益相关者的可能反应。3•城市建设融资体制改革还具有过程性，将是一个曲折的历史过程这个改革过程是一个不断探索不断深化的过程，需要经历由表及里，由点到面，由实践到理论再到实践这样

5、一个顺序。这个改革过程可能出现转轨中的“路径依赖”和“锁定”状态，无疑是艰难的。同时，各地区根据自身实际所进行的具体实践，也有可能使城市建设融资体制改革在全国范围内的进程并不平衡。二、城市建设融资体制改革的基本设想笔者认为，应从城市建设融资体制改革的一般性和特殊性，系统性和过程性出发，提出进一步深化城市建设融资体制改革的设想。这个设想包括对三个方面内容的讨论,即以政府职能转变为主要内容的城市建设融资体制创新，与融资体制创新相配套的城市基础设施管理体制创新，以及以效率原则为主导的城市建设融资模式创新。第一，以政府职能转变为主要内容的体制创新

6、。中国城市建设融资体制改革的目标是：适应社会主义市场经济体制和扩大开放的要求，实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控法制化以及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。改革的原则是打破垄断，放宽市场准入；坚持谁投资'谁所有'谁受益'谁承担风险；充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。其中,核心环节是转

7、变政府职能,确立企业的投资主体地位。转变政府职能，就是在条件允许的情况下，不断削减政府参与经济和按非法制方式直接干预微观经济活动的权力。城市基础设施建设应该根据项目性质不同采取相应的投融资体制，建立政府与市场合理分工的新的投资体制。转变政府职能，就是要放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁人的基础设施、公用事业及其他行业和领域。发生职能转变后的政府，将承担帮助和鼓励企业投资、规范企业投资行为的作用。政府应为全社会投资创造一个良好的投资环境。同时，科学界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和

8、社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。健全政府投资项目决策机制，简化和规范政府投资项目审批程序。强化政府