完善国有独资商业银行公司治理机制探析

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1、完善国有独资商业银行公司治理机制探析当前，我国国有独资商业银行改革的目标就是完善公司治理机制，提高防范风险的能力和国际竞争力。鉴于我国国有独资商业银行的自身特点及其在我国经济体系中的特殊地位，构建和完善国有独资商业银行公司治理机制，需要以防范银行风险为出发点，针对银行公司治理中存在的突出问题和风险防范的要求进行统筹考虑。一、我国四大国有银行成立以来治理机制的变化我国四大国有独资银行治理机制的发展可分为两个阶段：一是行政管理阶段，二是公司治理发展阶段。第一个阶段是从上世纪80年代四大专业银行相继成立或恢复到1995年《中华人民共和国商业银

2、行法》颁布实施。在四大专业银行成立之初，各专业银行均是国务院直属的经济实体，接受人民银行在信贷计划、货币发行等方面的管理。国务院作为出资者国家的代表，与各专业银行之间的关系实际上是一种行政管理关系，国家依靠行政手段实现对国有金融资本的配置。第二个阶段是从1995年《中华人民共和国商业银行法》（以下称《商业银行法》）颁布实施至现在。《商业银行法》明确规定，我国四大国有独资银行是吸收公众存款、发放贷款、办理结算业务的企业法人；商业银行的组织形式、组织结构适用《中华人民共和国公司法》（以下称《公司法》）的规定。这实际上是以国家法律的形式明确了

3、国有独资银行治理机制的模式，这同我国建立和发展社会主义市场经济的方针是相适应的。数年间，国有独资商业银行公司治理机制改革取得重大进展，特别是根据1997年11月中国人民银行发布的《国有独资商业银行监事会暂行规定》，国务院向国有独资商业银行委派监事会，代表国家对商业银行的资产质量及资产保值增值情况实施监督，对行长等主要负责人的经营管理行为与经营业绩进行监督评价，提出奖惩任免建议。与此同时，由于国有独资商业银行的特殊性质，人民银行、银监会、审计署等部门也根据其职责，行使部分所有者职能。其中人民银行主要负责制定和执行货币政策，防范和化解金融风

4、险，维护金融稳定；银监会主要负责制定行业规章制度和办法、进行现场与非现场监管，审查银行业高级管理人员任职资格、对银行业金融机构的市场准入进行管理、负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作，会同财政部、人民银行等部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；审计署有权对国有金融机构的资产、负债、损益情况进行审计监督。在完善国有独资商业银行公司治理方面，近期党中央、国务院出台了一系列政策、措施。2003年10月召开的中共中央十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：关于国有资产管理体制以及国有企业改革，

5、应当“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”的原则，建立健全全国金融监管制度，"完善公司法人治理结构”，“按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责”；关于商业银行公司治理的改革，应当“实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”，商业银行"要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”。2003年底，我国政府动用450亿美元的外汇储备为中国银行和中国建设银行注入资本金，2004年3月中国银行业监督管理委员会颁布了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，中国

6、银行、中国建设银行的股份制改造正式开始实施，标志着我国国有独资商业银行公司治理改革进入实质行性进展阶段。二、当前国有独资商业银行治理机制存在的缺陷及其影响（一）所有者缺位问题影响着治理结构的完整性我国股份制商业银行和其他行业的公司制企业，一般都根据《公司法》在形式上建立了“股东大会董事会/监事会经营者”的公司治理机制，股东通过董事会建立与经理层的委托代理关系。而当前国有独资商业银行还没有真正建立董事会（中国银行除外，但该行董事长与行长是同一人），国家作为出资者直接将金融资产委托给代理人即国有商业银行经理层进行经营管理；与此同时，国务院所

7、属监事会、银监会、人民银行、财政部、审计署等部门根据其职责范围分别代表国家行使部分所有者权力，财政部享有银行经营的收益权，监事会、银监会、审计署享有对银行经营情况进行监督检查的权力，中组部、监事会、银监会从不同方面享有银行管理层人事任免（或参与任免）的权力，财政部、人民银行、银监会等部门共同拥有对国有独资商业银行有关合并、分立、解散和增加资本的事项进行决策和实施的权力。这种以政府监督为主导的治理机制存在重大隐患。（二）银行经理层行政色彩较重，影响治理机制的效果当前，对国有独资商业银行经理层的选拔，仍采用行政化的方式，比照党政机关干部的选

8、拔管理办法，国有独资商业银行经理层（行长）与政府金融监管部门领导之间流动比较频繁，导致银行经营管理容易受到政府有关部门的干预，容易受到经理层自身短期行为的影响。此外，国有独资商业银行经理层的薪酬体系类似于国