利用顶层策划优化林业政策系统

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1、利用顶层策划优化林业政策系统作者：丁文俊单位：财政部农业司林业处在研究编制"十二五”规划纲要时，党中央明确提出要重视顶层设计，加强对改革的统筹力度，把已经或将要实施的政策措施，与社会主义市场经济等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，把改革真正提升到制度和体制建设的层面。运用顶层设计的理念，从根本性、整体性、系统性等角度去把握、分析、构建林业财政政策，对于提升政策视野、加强政策储备，逐步完善林业财政政策体系具有重要意义。—、统筹研究，综合解决是'‘十一五”时期林业财政工作的突出亮点（一）建立补贴体系，实现了全覆盖池十一五”时期，中央财政相继开展

2、了林木良种补贴、造林补贴和森林抚育补贴等三项补贴试点工作。从此，契合林业生产全过程的良种、造林、抚育等各环节均得到中央财政支持，填补了财政投入的空白，实现了全覆盖。林业逐步从传统、粗放、外延式发展阶段向现代、精细、内涵式发展阶段迈进。（二）衔接相关政策，推动了齐发展“。十一五”时期，中央财政在研究完善各项政策时，按照“'先衔接、后联动”的步骤,有力地推动了各项政策的均衡发展。在研究天然林资源保护工程二期财政政策时，将森林管护补助政策与森林生态效益补偿基金并轨，并明确管护费标准还可随社会工资等因素适当调整。这一举措的出台，避免了单一工程造成的总体政策不平衡，

3、推动了各项建设齐头并进。（三）统筹推进改革，激发了生产力“。十一五”时期，中央财政着力推进了以集体林权制度改革为主体的林业体制改革，以“统筹推进”为出发点，分别从直接补助、间接减负、增强后劲等多个角度发力。首先是对全面开展改革的地区安排工作经费补助，有力地促进了“明晰产权、勘界发证”的工作;其次是减轻了林业生产经营者的负担，将育林基金征收比例从20%降低到10%以下，并对地方财政减收部分安排转移支付补助；第三是迅速扩大林业贷款贴息规模，对改革激发的贷款需求予以贴息扶持，并安排保险保费补贴，建立了政策性森林保险制度，从而增强了抵御风险的能力。在中央财政“组合

4、拳”作用下，集体林权制度改革全面、迅速地推进，全国超过8成的集体林地完成了改革，农村基本经营制度得到了稳定和完善，现代林业发展获得了强大动力。实践证明，统筹研究、综合解决的做法，对整体地、系统地推进林业财政政策体系建设发挥了重要作用。"十一五”的工作,已经在一定程度、一定范围上践行了顶层设计的理念。但是,与党中央的要求相比，我们对于顶层设计理念的把握还不够深入。二、顶层设计理念与林业财政政策顶层设计的理念最初来自于工程建筑学。比如，要完成某一项工程，必须要思路一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化，从全局出发，对项目的各个层次和要素进行统筹考虑。第

5、二次世界大战后，这一工程建筑学理念被西方国家广泛应用于军事和社会管理，逐渐成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方式。改革开放以来,推动我国各项事业发展的重要模式是“摸着石头过河”,即先行试、大胆干、有错改。这种模式，为突破陈旧体制的束缚，迅速打开工作局面提供了方法论依据。如今，改革开放已愈33年，各种矛盾错综复杂、各种利益交错制肘，任何一项政策变动已不可能再让所有人获益。先试先干再改的模式，让国家付出了高额学费，浪费了诸多良机。因此，改革必须要有序进行。运用顶层设计的理念，就是为改革提供可遵循的“序”。将顶层设计理念运用于林业政策研究，主要把握

6、以下三个方面：一是根本性，即从根源和主要矛盾出发。根本性是顶层设计理念的首要点。只有把握了林业发展的根源和主要矛盾，才能使政策体系符合国家对于林业发展的战略定位，满足社会对于林业发展的主体需求。二是整体性，即从整个集体或事物的全体出发。整体性是顶层设计理念的核心点。要把每一项林业财政政策的设计，放之于整个林业乃至大农业、大生态的全局中考虑，放之于全国一盘棋的总体中谋划。三是系统性，即从相互联系、相互作用出发。系统性是顶层设计理念的关键点。要始终从系统的角度来设计和完善林业财政政策，注重内部的综合平衡，确保政策体系咼效、稳定。三、运用顶层设计理念，是推进林业

7、发展的重要途径从生态安全的角度看。林业'‘三个系统一个多样性”是维护国家生态安全的基础。森林生态系统是地球之纺市”,湿地生态系统是地球之“肾”，生物多样性是地球之“免疫系统”，荒漠化生态系统是地球之“癌”。四者互为因果、缺一不可，不能厚此薄彼。长期以来，对森林生态系统的投入远远大于对保护湿地生态系统、生物多样性以及防治荒漠化的投入。今后—段时期，要在继续保持对森林生态系统支持势头的同时,着力加大对保护湿地生态系统、生物多样性和防治荒漠化的投入力度。从生产促进的角度看。育苗、造林、管护、抚育经营至成材是林业生产的有机整体，就像人从孕育、出生、养育、教育锻炼至

8、成才一样。过去，受财力所限和形势所迫，把主要精力用于造林及管护，在