“立法腐败”的界定与规制——从“郭京毅案”谈起

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1、“立法腐败”的界定与规制——从“郭京毅案”谈起摘要：立法腐败是指享有立法权主体和政策制定者（立法主体）滥用立法权和准立法权为相关市场主体制定谋取私益但不符合公共利益的法规、政策，并以此谋収私利的行为。我国立法腐败具有非典型性、合理隐蔽性、局域性等特点，实际上是腐败者与社会、国家相互博弈的结果。关于立法腐败的规制，一个基木的倾向是预防为主惩罚为辅，并注重制度化的机制。一、立法腐败的界定2010年5月20FI,北京市二中院宣判原商务部条约法律司副司长、正局级巡视员郭京毅受贿数额总计人民币845万余元，以受贿罪判处其死刑，缓期两年执行，并处没收个人全部财产。公开资料显示

2、，“原商务部条约法律司巡视员郭京毅在《外国投资者并购境内企业祈行规定》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》两部法规的制定过程屮，故意通过含糊性和难以操作性的条文为外商能够逃避监管进入敏感行业留下漏洞。”此案引起了广泛关注，新闻媒体对此类腐败冠以“郭京毅式立法腐败二显然，立法腐败并非是学术用语，而是我国新闻媒体的网络术语。当然，也恰恰是这-网络术语引起了学界、公众的广泛关注。腐败作为政治术语会赋予多种含义，我们更加关注的是公共权力滥用的腐败。关于此类型的腐败，冇以下两个方面的共识。“笫一，腐败是利用公共权力谋取私利的行为；笫二，腐败是侵害公共利益的行为。”冃前,我

3、们主要关注的公共权力滥用主要是国家权力滥用。同时，我国反腐的重点是行政腐败、司法腐败，也引起了整个社会重视。而对于立法腐败未能引起学界、公众与反腐机关的足够重视。最早实质上反应并揭示立法腐败的便是“政府俘获”理论。“所谓政府俘获，是指立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集团能够通过'俘获’立法者和管制者而使政府提供有利于他们的管制笔者认为此即为狭义上的立法腐败，这与行政机关行政腐败和对应，亦可称之为行政机关的立法腐败。广义上的立法腐败是指享有立法权主体和政策制定者（立法主体）滥川立法权和准立法权为相关市场主体制定谋取私益但不符合公共利益的法规、

4、政策，并以此谋取私利的行为。本文的探析主要基于广义上的立法腐败，此类立法腐败应当符合一下形式要件。笫一，立法腐败主体应当是享有立法权和准立法权的国家机关。根据《立法法》享有立法权的主体包括全国人大及其常委会、国务院等，而享冇准立法权的主体则相对广泛。第二,相关市场主体与广义立法主体的“权钱交易”行为，即存在相关市场主休的“游说行为”、“寻租行为第三，立法主体故意滥用立法权和准立法权为相关帀场主体制定谋取私益但不符合公共利益的法规、政策，立法主体的过火行为不构成立法腐败。这种排除实际上是合理规定立法主体责任与义务，重视立法主体利益与权利的保护，以提高立法者的工作积极

5、性，提高立法质量，促进社会的发展。鉴于我国政治现状，-•般不存在较为明显且深层次的立法腐败行为，立法腐败的方式主要体现为立法者制定模糊性与缺乏可操作性规则，这也在郭京毅案屮表现地尤为明显。根据以上分析，存在三种情况是否构成立法腐败值得探讨。第一种类型，关于政党、社会自治组织等非国家机关制定内部规范性文件的腐败行为是否属于立法腐败的范畴？从规制冇效立法腐败行为角度看，若将此类行为纳入没有重要的实际意义。笫二种类型，如何分析立法腐败行为与市场主体寻租行为的关联。不存在寻租的故意立法腐败行为，不构成立法腐败，立法者的责任应通过其它的责任机制追究；存在寻租行为，立法者过失

6、的立法不科学行为不属于立法腐败，同样其责任应通过其它的责任机制追究。第三种类型，立法腐败的构成是否以立法腐败行为已构成危害为要件？笔者，立法腐败的结果不应当能够成为立法腐败的构成耍件，但可作为判定立法腐败主体的责任轻重的依据。二、立法腐败的特点与根源H前，我国立法腐败具冇非典型性、合理隐蔽性、局域性等特点。笫一，立法腐败的非典型性。立法腐败在国家权力腐败现象中并不具有典型性，另外我国现行法缺乏明确规定，立法腐败仍是模糊的概念与体系。首先，与行政腐败、司法腐败相比,立法腐败并不具有广泛性且与公众缺乏密切联系，因此在一定程度上导致公众对立法腐败的忽视；其次，我国缺少或

7、不存在西方国家的立法腐败（缺少游说选举），即我国立法腐败的程度、层级相对较低，但不否认个别情况的存在。第二，立法腐败的合理隐蔽性。从某种程度上讲，腐败的立法行为在较长的时期内具启合法性并具有外在的合理性，亦即形成合理隐蔽性。腐败立法行为的合理隐蔽性主要根源于相关立法的高度专业化，另外立法者通过模糊性立法语言的运川与缺乏可操作性规则的构建使专业化的立法腐败行为更加隐蔽，从而使腐败立法行为缺少有效的监督。第三，立法腐败的局域性。我国的立法腐败行为并非广泛存在整个立法体系，而是集中于某儿个立法层次。立法层次包含法的位阶、立法主体的层次、立法内容等。立法腐败行为主要集中存

8、在于以下几