土地财政模式对房地产市场的影响与完善研究

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1、土地财政模式对房地产市场的影响与完善研究★口吴冠岑1李杰耘，牛星2李志伟3(1．上海大学管理学院，上海200444；2．华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237；3．上海建科工程咨询有限公司，上海200032)[摘要】我国土地财政模式自产生以来，一直从结构、数量、出让方式和时间等方面影响着房地产市场的发展。地方政府对土地出让金依赖程度的提高，引起了房价上涨幅度的加大与市场的不稳定。要完善土地财政模式可以从信息公开、行政问责和政绩考核、加强监管、改变土地收益分配机制等方面人手。[关键词】土地财政；房地产；影响[中图分类号】F3

2、01[文献标识码]A[文章编号]1003—1154(2013)05-0020--03偿到有偿的巨大转变。1979生97月1日《中华人民共和一、引言近年来，房地产市场价格的持续上涨对国民经济的可持续发展带来一定的金融风险，也影响了居民生活水平的提高。学者们对于房价持续上涨的原因，主要从经济基本面、投机和金融因素，宏观调控政策等三个方面分析。另一些学者则从近些年土地出让金占地方财政收入比例过大且持续增长，即地方政府对土地财政依赖程度过大的现象来思考我国房地产市场价格上涨的问题。本文从土地财政模式的产生人手，分析了土地财政模式对房地产市场

3、的影响机制，并探讨了近年来土地财政模式下房地产市场价格波动的趋势，最后对土地财政模式的完善提出一些建议。二、土地财政模式的产生新中国成立以后，国家采取多种方式并最终通过宪法，于1982年将城市土地全部划定为国有。同年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》规定：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体(农村集体)所有的土地。这一征地制度为城市的建设扩张提供了土地来源，并被1986和1998年的《土地管理法》，以及2007年的《物权法》进一步明确。从土地资产价值方面看，城市土地经历了从无国中外合资企业经营法》对中外合

4、营企业应向我国政府交纳使用费的规定，为土地的有偿使用打下了基础。1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》，则将土地市场出让使用权的行为合法化。1987年，深圳特区率先出让了我国首幅国有土地的使用权。同年11月，上海市人民政府出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》。1990生1z国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了详细的规定。1992年邓小平同志南方谈话后，土地使用制度改革全面推行。此时土地使用权才开始大规模进入市场，土地批租进入高峰。随

5、着土地市场收益的增加，其逐渐开始成为财政收入的一部分，中央政府和地方政府在此项收入分配上的矛盾也开始显化，相关文件对此也做了明文规定。中央政府与地方政府的分成比例从1989年《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》中的“四、六开”、1992年《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》中上交中央财政的5％，过渡到了1994年分税制后中央政府分文不取。国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出，将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入，至此，土地有偿使用收入作为预算外收入，正式成为地方政府的财源之

6、一。虽说土地出让制度把土地资源纳入了市场机制，但由于当时相关法规的滞后，也带来了一些难以+基金项目：上海市教育委员会科研创新项目“土地财政对房地产市场的影响机理及调控研究(项目鳊号：11YS27)”；上海市哲学社会科学规划课题“城镇化进程中土地流转的风险防范与政策选择研究(项目编号：2012EGL008)。囫管理现代化‘解决的问题。因为原有存量土地已被无偿划拨给各个企事业单位和房地产公司，政府无法控制土地出让市场，各地炒卖地皮的现象日益普遍。再加上20世纪90年代多头供地带来的负面效应，以及地方盘活存量土地的需要，我国各地市开始尝试

7、自下而上的制度变革。1996年11月，上海市土地发展中心成立，开始试行土地储备制度。其主要意图是依靠银行贷款和财政拨款，收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。由于成效显著，各地开始效仿。2001年4月30日，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合制定发布了《土地储备管理办法》进行规范。土地储备制度的出现，增强了地产市场的宏观调控能力，特别是迎合了当时财政

8、分权的变革，为城市建设筹集了可供地方政府自由支配的资金，推动了城市化的发展。在此期间，2002生94月国土资源部还发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》，进一步规定城市经营性(商业与居住)用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖