非农业土地使用规定改革探究

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1、非农业土地使用规定改革探究1集体非农用地进入市场的基本概况及原因分析集体非农用地进入市场的基本概况1992年威海市政府曾组织对全市集体非农建设用地进行了历时一年的全面调查，从调查的结果来看，全市集体非农建设用地自发进入市场现象十分普遍，在城乡结合部中尤为突出，1991年全市集体非农建设用地521宗，占地面积公顷,占全部集体非农建设用地面积的％。从集体非农用地需求主体来看，大多是个体、私营、集体、外商和联营，从进入市场的形式上看，有村集体直接出让土地、以地入股兴办企业、合作建房搞房地产开发，有村民个人私自出售、出租宅基地,有镇村自

2、用自批土地，有以旧村改造为名，擅自开发土地建房出售，并呈现出两个特点：一是未经许可农用地转为非农用地的势头越来越猛，二是集体企业用地大多以承包、联营合作为名进入市场以掩盖出让、出租的目的。从全国来看,集体非农土地自发交易在全国各地相当普遍，已经形成隐形市场,在管理上有失控之势，一是管理不到位,缺乏法规政策做依据，基本上处于放任自流状态;二是管理不规范,没有形成一套统一稳定的市场管理制度；三是管理难到位，由于多数集体土地出让、转让是以承包、入股、房屋出租和合作等形式出让的、处于隐形状态，难以查清。集体非农业用地进入市场的原因分析集

3、体非农用地进入市场是由多种因素共同作用的结果,主要有：利益驱动。随着经济发展和国有土地使用制度的改革，土地做为资产的观念在农村逐步形成和强化,受经济利益的诱导和驱动，部分农村集体和个人急功近利，求财心切，置政策和法律于不顾，将集体土地随意处置，以换取眼前的经济利益。需求拉动。经济的高速发展，带动了乡镇企业、村办企业、私营企业、联合体企业的发展，形成了对农村土地日益增长的需求。法规政策不明确。一方面国家有关法规政策限定集体土地直接进入市场，国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定：“集体土地，必须先行征用转为国有后才能出让。

4、”另一方面，《农业法》则允许“农村集体可以以土地为条件联营、入股”。《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”，但对城市规划区以外的集体所有土地无明确规定，《土地管理法》规定“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。这些法规政策容易引起人们的错觉，为集体土地进入市场打开了方便之门。法制观念淡薄。部分农村干部、群众文化水平不高，观念陈旧，往往片面认为谁使用土地，谁就是土地所有者，就有权随意处置土地。2集体非农业建设土地使用制度改革的基本问题在1991年

5、,对集体非农业建设用地流转管理我国尚无明确规定，也没有现成的模式可借鉴。威海市参照国有土地使用制度改革的基本经验,提出了“转权让利，统一出让”的模式,并进行试点。随着改革的深入，在理论和实践上遇到二个基本问题：一是集体土地进入市场是否先征为国有；二是征为国有时土地收益如何分配，即：'‘转权”和“让利”二个问题。征为国有，统一出让是改革的基本方向在对待集体非农用地进入市场问题，主要有两种观点，一种是主张将集体土地直接进入市场；另一种是先征为国有，然后出让。随着《城市房地产管理法》的颁布和实施，城市规划区内集体所有土地用于非农建设的

6、要转为国有已取得共识，而对于规划区以外的集体土地用于非农业建设是否应先转为国有，尚有争议。笔者认为，应将其转为国有，理由是：符合我国的现行法律法规和政策。我国宪法规定土地不得买卖，土地所有权不得进入市场流通。国发61号文件规定：“集体所有土地必须先行征用转为国有后再出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，须经县级人民政府批准，但集体土地股份不得转让。”我国《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”，但在解释“集体土地使用权可以依法转让”的涵义时,解释为集体农用地的

7、转包,而并非指非农业建设用地的转让。《山东省城镇国有土地使用权出让办法》规定：“集体所有的土地确需出让、转让的,应由人民政府按审批权限依法征为国有后，方可出让、转让。”《城市房地产管理法》规定：“在城市规划区范围内的集体土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿出让”，这一规定虽没有回答我国全部集体非农用地管理问题，但已表明了国家对这方面管理的基本态度。也就是说,现行的法规、政策规定，不允许集体非农业建设用地直接进入市场，若需进入市场，只有在实行国有化后才能实现。集体土地所有权应受到国家管理权的一定限制。我国的集

8、体土地所有权本身就是一种受限制的不完全的所有权。这种限制和不完全性主要表现在“国家建设需要征用集体土地时，集体土地所有者必须服从，不能以所有权受法律保护为由拒绝被征用；集体土地所有者需要改变用地性质，将农用地变为非农业建设用地，如乡镇企业用地、农民住宅建设用地等