浅谈对征收民航发展基金合法xing的质疑

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1、浅谈对征收民航发展基金合法xing的质论文摘要2012年3月份，国务院财政部出台了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，用"民航发展基金”代替了原先的'‘机场建设费”，此办法一出，引起了各界的激烈讨论与质疑。有人形象地指出此“换马甲”式的做法，纯属换汤不换药。本文就此办法的立法程序和实体内容两方面的合法性提出质疑。论文关键词民航发展基金立法程序法律保留基金用途基金管理—、立法程序存在瑕疵对于征收民航发展基金的合法性的质疑主要是针对其立法程序。本文从以下几方面进行分析：(-)对叩斤取民意”的法规的贯彻执行不到位在法律渊源上《民航发展基金征收使用管理暂行办法X以下简称《办法》）由国务院部

2、委制定，因此属于部门规章。就部门规章的制定程序，法律有明确规定。第一，法律规定。《立法法》在行政法规一章中第五十八条规定：r听取民意〃行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的一件。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”虽然《立法法》本条规定针对的是行政法规，然而根据法律的位阶，行政法规的效力显然是高于部门规章，《立法法》第79条也就行政法（此指广义上的法律）的效力做了明确规定r行政法规的效力高于地方性法规、规章。”既然对于位阶较高的行政法规的制定尚要听取民意，那么举重明轻，部门规章的制定当然也应该听取民意。第二，行政法规的规定。《规章制定程序条例》第14

3、条、15条就规章的制定明确要求了晰取意见”和“征求意见与听证：第15条规定“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”此处，用的是“应当”听取和征求意见，属于强制性规范。第三，该《办法》制定过程中并没有依法听取和征求公众意见。众所周知，此前的“机场建设费”在20多年间一直被诟病：这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”今年两会期间，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟关于取消机场建

4、设费的建议引起广泛关注。既然决意听取民众的呼声，取消不合理的“机场建设费”，那么重新征收所谓的"民航发展基金”怎能不顾公众想法呢？该《办法》以财务部的一个简单的通知就出台了，期间没有召开听证会、论证会等，是不是违反了“应当听取民意”的强制性规定呢？难怪有人提出这是“换汤不换药”，换了个名目征收与“机场建设费”无异的不合理收费。（二）缺乏上位法概念，立法根据不能站稳脚跟该《办法》第一条规定了立法目的和立法根据，“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航事业发展，根据政府性基金管理有关规定，制定本办法。”该条指出其立法根据是政府性基金管理有关规定。那么《政府性基金管理暂行办法》是属于哪

5、一种位阶的法呢？《政府性基金管理暂行办法》是于2010年，由财政部颁发的部门规章。一个部门规章的立法根据竟然是另一个部门规章，其根据是否能站稳脚跟？《立法法》第71条对此做了解答。“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”可见，部门规章的制定依据必须是“国务院的行政法规、决定、命令”，不应该包括国务院各部委制定的部门规章。所以此立法依据缺乏上位法的概念，不能站稳脚跟。（三）从法律保留制度来看法律保留原则是指行政活动只能在法律的明确规定的范围内实施，法律未规定的事项被视为保留给立

6、法机关，只有立法机关指定的法律才能对此加以规定，而在法律未规定的情况下，行政机关不得以任何方式干预。我国《宪法》和《立法法》均对法律保留做了规定。例如,《立法法》第8条规定下列事项只能制定法律：（-）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务

7、委员会制定法律的其他事项。《立法法》第9条同时规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。必须指出的是：法律保留”中的法律指的是狭义上的法律,仅指全国人大和人大常委会制定的法律。不包括行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等。法律保留应从实质意义上来理解，即无论