浅谈《立法法》的修改与完善

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1、浅谈《立法法》的修改与完善自2000年7月起实施的《立法法》是我国法制建设史上的一个重要里程碑，它首次以基本法律的形式明确了国家的立法体制，对推进科学、民主立法，不断提高立法质量发挥了重要作用。但经过近14年的实践，《立法法》也显现出了不少问题。为此，十二届全国人大常委会已将该法的修改列入2014年全国人大常委会立法工作计划。本文针对《立法法》存在的部分问题及其完善，谈一点个人观点。一、关于中央专属立法权与地方立法权立法权限的划分是处理中央与地方关系的关键，它实质上是权力和利益的分配，折射出中央与地方在政治、经济、文化

2、等领域的利益需求。《立法法》对小央和地方的立法权限作出了规定，但也存在一些弊端，易造成法律冲突、重复立法、立法质量和效率不高等问题。其中主要体现在三个方面：一是中央专属立法权的问题。《立法法》第8条从10个方而规沱了中央的专属立法权，它们的措辞有所不同，第3项和第9项出现了“制度”的字眼，而第7项和第8项则出现了“基本制度”的表述。但所谓“制度”和“基本制度”的规定非常笼统和抽象，没有明确统一的标准，在立法实践中有较大的弹性。这或许是立法者有意留下的空间，以便将来通过个案做出调整。但“制度”和“基本制度”的用词毕竟过于

3、宽泛，从长远来看，有可能使国家的法律体系陷入混沌。二是地方立法和行政规章的冲突问题。《立法法》赋予中央专属立法权，而对地方性法规和部门规章的立法权限的表述却不太明确。现行法律没有对什么是“地方性事务”做出规定，也没有对国务院各部委的权限做出具体规定，而且，一件属于地方性事务的事项也完全可能在国务院行政部门的权限之内，这就容易造成立法权的混乱。同时，《立法法》规定地方人大和国务院各部委等都可为执行法律和行政法规制定实施性立法，但却没有明确规定在什么情况下应由地方人大制定解释性立法，什么情况下应由国务院各部委等制定解释性立

4、法，这样也容易造成立法权限上的冲突。三是冲突解决机制存在弊端。对于部门规章与较大市的政府规章的效力冲突，以及地方性法规与部门规章的效力冲突上，《立法法》规定的冲突裁决机制并不完备，有的甚至存在抵触。根据以上几点，建议《立法法》作以卜'几方面的完善：一是明确中央和地方立法权限划分的思路。随着市场经济的发展和政治体制改革的深入，中央和地方的权力关系可能面临重新配置的局面。根据宪法的原则以及充分调动屮央立法和地方立法“两个积极性”的原则，将来我国对于中央和地方立法权限的划分，总的趋势应当是逐步放权，不断扩大地方的立法权限。二

5、是明确国家专属立法权的范围。《立法法》规定，民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能由全国人人及其常委会制定法律进行规范，但如何确定基本制度与非基本制度的界限，《立法法》应予明确。三是明确地方专属立法权。针对小央向地方“放权”的大趋势，未来纵向立法权限的划分应当明确规定地方的专属立法权，地方立法权限应当得到进一步确认和保障，地方立法应有必要的发展空间。四是完善冲突裁决机制。建议将《立法法》第82条和第86条第1款第（3）项中的“地方政府规章”修改为“省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政

6、府规章”。同时，赋予地方性法规高于部门规章的法律效力。三、关于授权立法制度根据《立法法》第56条、第XX条、第XX条规定，专属于全国人大及其常委会的立法权，只能由国务院、经济特区人大通过授权而得以行使，其他机构和地方均不能成为被授权的对象。但随着经济社会的发展，对特定的事项、在特定的地区进行授权立法十分必要。第一，全国人大及其常委会授权地方立法有先例可循。全国人大常委会先后于1981年授权广东省、福建省，1988年至19XX年授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会可根据当地具体情况和实际制定地方性法规

7、，在各自的经济特区实施。第二，经济发展对授权地方立法有迫切要求。以上海自由贸易试验区为例，它的建设是国家战略，是先行先试的重大举措。但是从法律层而上来讲，自贸区的建设对法制先行提出了很高的要求。2013年8月，全国人大常委会发布了《关于授权国务院在小国（上海）自由贸易试验区暂吋调整有关法律规定的行政审批的决定》，但这并不是法律意义上的授权立法。上海如此，其他省市以后的发展也可能面临类似的问题。因此说，有必要理清中央和地方事权的关系，理顺国家和地方立法的关系。第三，完善授权立法制度有利于深化改革。党的十八届二中全会以当前

8、亟待解决的重大问题为提领，部署了全面深化改革的主要任务和重大举措，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，鸿篇巨制、内涵丰富。而在深化改革的过程中，必然会涉及到一些需要从法律上、制度上突破的问题，有些是整体上的，有些则是局部的。因此，由全国人大及其常委会针对一些特殊事项授权地方先行制定地方性法规是非常必要的。二、关于立法程