试论政策分析的步骤

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1、试论政策分析的步骤谢明2012-11-2314:06:12来源：《中国行政管理》2012年4期【内容提要】木文试图通过对一•些重要理论观点的评述探讨政策分析的基木步骤。这些重要的理论观点包括托马斯•戴伊的三段式分析、卡尔却巾顿和人卫•沙维奇的快速分析、威廉•邓恩的五步骤分析、尤金•鲍尔道奇的八重路径分析。尽管政策分析并没有统一固定的程序与模式，但对于这些过程与步骤的研究，可以为我们提供政策分析的一些指导性原则，并勾勒岀政策分析的基本轮廓。【关键词】政策分析三段式分析快速分析政策影响进入21世纪，人类社会面临更多、更复杂的难题，如环境、人口、卫生、能源、交通、教育

2、、贫困、犯罪等，社会的变化与发展对公共政策提出了更高的标准和要求，同时也有力促进了公共政策分析学科的完善和职业的发展。从目前情况看，各国介入公共政策分析的部门和人员越来越多，相关费用所占政府预算的比例也越来越高，公共政策分析已成为当代社会科学屮发展速度最快、最富冇研究活力的学科之一。那么，政策分析应如何进行？有哪些具体的步骤和程序？到目前为止，尽管还没有形成一种统一的说法或标准性框架，但经过前期研究人员的大量工作，己逐渐形成一些具有代表性的理论观点，并在指导政策分析实践小发挥了重要的作用。本文将对这些理论观点进行系统的总结和评述。一、三段式分析按照托马斯•戴伊的

3、观点，所谓公共政策就是政府选择做的或选择不做的事情。［1］政策分析就是回答如下几个问题：政府做了什么？为什么要这么做？做与不做有何不同，即政策行为会产生什么样的结果？通过三段式政策分析我们能够得到什么收获呢？首先，我们能够学会描述政策一一可以得知政府在公共管理领域（福利、教育、环境、卫生、交通、税收等）正在做的事情。了解一些公共政策的实际信息。例如，国家的社会保障计划处于什么状况，公共医疗补助和保险制度对穷人和老年人做出了怎样的承诺？国内外反恐斗争进展如何？政府为此每年支出多少费用？其次，我们能够学会探究原因，了解一些政策的决定性因素。为什么政策会是现在这个样了

4、？为什么政府非得这样去做？政治制度、政治过程、政治行为对政策产生了哪些影响？（例如，特姝利益集团的游说对政府税收制度产生的影响）社会、经济、文化等因索对政策产生了哪些影响？（例如，经济的大箫条对政府支出的影响）当我们对政策原因进行分析时，政策就是因变量，而决定政策的各种社会、政治因素就成为自变量。第三，我们能够学会对结果进行分析（通常被称为政策评估），了解公共政策给社会生活带来的结果。比如，死刑是不是有助于遏制犯罪？福利计划是不是伤害了人们的工作热情？教育支出是不是真的与学生成绩成正比？当我们对政策结果进行分析时，政策就成为门变量，而政策对社会、政治的影响就变成

5、了因变量。然而，政策分析（policyanalysis）与政策倡议（poli-cyadvocacy）是有区别的。［2］托马斯•戴伊认为政策分析与政策倡议根本不是一回事，不能把两者相互混淆。解释公共政策的原因与结果并不等于指明政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没有那样做，以及这样做会产生哪些影响，并不意味着告诉政府应该做什么，如何去做，以及行动上应做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织和实践的技巧，而政策分析却鼓励研究人员运用调查工具去评判重大的政策议题，尝试发现那些构建公共政策的基木因素，以及公共政策所带来的相关影响。政策分析活动产生的知识是政策倡

6、议和政策实践的先决条件。此外，政策输出(policyoutput)与政策影响(policyimpact)也冇所不同。评估政策影响时不能仅仅满足于衡量政府的行为，比如，只知道人均教育支出和医疗支出，并不能对一项政策对目标群体的影响做出客观的评估。托马斯•戴伊指岀：“许多政府机构用大量的统计来衡量产出，比如已支付的福利款项、逮捕罪犯的起诉数量、医疗保险的支岀、学校的招生人数等等。但这种方式说明不了贫穷、犯罪、健康或教育的状况。我们不能仅满足于计算一只乌鸦煽动了多少次翅膀，而要考虑这只乌鸦到底飞行了多远。”[3]输出这一概念使人们集屮关注物质层面的内容，比如税收总量、

7、建设高速公路的长度、实行的限价协定、交通罚款额或承担的外国援助项目等。一般來说，输出比较容易进行计算、加总与统计分析。检查输出可以表明，或似乎表明，为执行某一政策许多事情正在进行或已经完成。然而，评估不是数豆子的游戏，不口J如此“斤斤计较”。可是，政府部门往往会聚焦于政策输出而不是政策影响，以求能够制造出发展幻象的统计数据。如果某一地方的大学毕业生人数百分比上升了，这是否能告诉我们这些大学生所受教育的质量如何呢？当然，强调政策影响并不是要否定政策输出，只是为了区分两者的不同。在描述一个政策甚至解释一个政策的时候，衡量政策输出同样是非常重要的。然而,政策输出是政府

8、部门追求政策决定与政策声