浅论地方政府性债务管理

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1、浅论地方政府性债务管理摘要：我国近年来迅速扩大的地方债务规模已引起国内外广泛关注。本文从地方政府性债务的涵义出发，指出地方政府性债务的现状，分析我国地方政府性债务的成因，对地方经济的积极影响，以及债务管理存在的主要问题，提出了针对我国地方政府性债务问题的对策。政府性债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府性债务是整个社会债务的重要组成部分，具体是指政府在

2、国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府性债务。按照政府性债务的内容，可以分为五个方面：一是地方政府的债务收入。是指地方政府各职能部门通过信用手段取得的财政收入。二是地方政府担保的债务。是指地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或发行的债券，包括经地方政府批准，由国有经济单位以政府专项预算等作担保的各种借款。三是地方政府的欠款和挂账。是指名为欠款和挂账实为赤字的地方政府必须加以弥补的债务。四是准地方政府性债务。是指地方政府职能部门所属机构或单位举借的用于地方公共支出的债务。五是地方国有企业

3、难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁。地方国有企业的债务。按照政府性债务的形式，可以分为：直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。（见下表）债务直接负债或有负债显性负债1.本级政府的国债转贷2.本级政府解决地方金融风险专项借款3.借入上级财政的周转金、农业综合开发贷款等款项4.向国内金融组织于单位、个人的借款5.地方财政部门举借的外债6.各种拖欠款（工程款、公务员和教师工资、出口退税欠款等）1.政府担保的外国政府贷款2.政府担保的国内金融组织借款3.粮食、供销等企业政策性挂账隐性负债1.社会

4、保障资金缺口1.地方金融机构的债务2.地方国有企事业单位的亏损、欠债或损失挂账3.自然灾害和环境危机债务4.政府在基础设施市场化筹资中的收益率承诺5.下级政府的债务一、我国地方政府性债务现状（一）债务总体规模。审计署对2010年地方性政府性债务等情况的审计报告显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%;担保责任的23369.74亿元，占21.80%;可能承担一定救助责

5、任的16695.66亿元，占15.58%。【规棧】地万f庚余颔107174.9*（Z1政府员有偿还责任的债务67109.51亿元.占62.62%政府员有担保茨任的戒有儘务23369.74亿元■占21.80%政附可能承担一定敕助斑任的其他相关债务16695・66亿元.占15.53%（二）债务分布。从债务的纵向分布分析，省级政府性债务32111.94亿元，占29.96%;市级政府性债务46632.26亿元，占43.51%;县级政府性债务28430.91亿元，占26.53%。【分布】■"级♦卄fJi山43.5・

6、只・从债务的来源分析，银行贷款84679.99亿元，占79.01%;上级财政4477.93,占4.18%;发行债券7567.31亿元，占7.06%;其他借款10449.68亿元,占9.75%。【来源】tU行贷款i'i79-O1%银行贷敕上级财政发行债券其他借奈欠84679.99亿元79.0*1%从债务的支出分析，市政建设35301.04亿元，占36.72%;交通运输23924.46亿元,占24.89%;土地收储10208.83亿元,占10.62%;教科文卫、保障性住房9169.02亿元，占35301.04

7、亿元23924.46亿元1O2OB.B3亿元9169.02亿元9.54%;其他28571.56亿元，占18.23%。36.72%24.89%10.62%9.5-4%至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。同时，2010年，负有担保责任的或有债务和承担救助责任的其他相关债务的逾期率分别为2.23%和1.28%。我国债务的债务率低于国际通行的标准

8、100%，在可控范围内。二、地方政府性债务的成因分析（一）地方政府事权与财权不匹配。我国在1994年进行分税制改革，改革对中央和地方的财权界定较为清晰，但对事权没有明确的界定。地方政府承担了过多的支出压力，特别是近几年来我国制定了“促增长、保民生、扩内需”的政策方针后后，导致财政的刚性支出不断增加，远远超出地方政府财政支出的实际能力，为此，地方政府不得不采取举债的方式，落实各项政策以及维持政府正常运转。（二）工业化和城市化加速