我国亟需建立权力分立与制衡制度

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1、我国亟需建立权力分立与制衡制度郭道晖摘要：有人宣称“不搞西方三权分立那一套”，但也不能否定必要的分权与制约。2007年小共十七大报告已提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的权力结构和运行机制。”这三权不但是指党的有关权力，而且实质上也涵盖了国家立法（决策）、行政（执行）和司法（检察与审判）三权，只是变换了一个更广义的概括说法而已。执政党“以党治国”的违宪违法行为需要纠正。党的十八大报告提出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理屮的重要作用”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方

2、式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”法治是一种政治制度，也是一种思维方式、生活方式、精神文明。法治的最高标准是宪治，民主的法治也就是宪治，依宪治国，它的最高境界应当是宪政文明。现行宪法已颁布30周年。我有幸在1982年作为全国人大宪法修改委员会的会议秘书参与了一些工作。现在就我个人的体验和认识，以82宪法为蓝本，谈谈我国宪法文木的发展与宪政/宪治的得失。新中国建国以来共颁布过四部宪法，82宪法主要是继承54宪法的基础上修订的，它否定了文革时的75宪法，也扬弃了文革后的78宪法。本文想就前

3、3个宪法作为背景，略加比较，提出“宪法八问”，来说明82宪法的一些特点和法理问题，以及存在的缺陷。-、宪法的根本性质如何定位？正如邓小平说“什么是社会主义，我们还没有搞清楚”一样，对什么是宪法，特别什么是社会主义宪法，似乎也不能说已经十分清楚。现在主流的观点，无不指认宪法是“国家的根本大法”，是“治国安邦的总章程”。此说I古I然不能算错，但并没有把握其实质。而75宪法则把宪法当作执政党统治人民和控制社会的工具。譬如它把“拥护屮国共产党的领导”作为公民的首要义务，放在公民权利的前面（见75宪法第26条）

4、；把“坚持无产阶级专政下的继续革命”的错误理论路线纳入宪法序言，取代国家的性质；以宪法条文形式把全国人大规定为“是在中国共产党领导下的国家最高权力机关”（第16条）；以及“无产阶级必须在上层建筑其中包括各个文化领域对资产阶级实行全面专政”（第12条）；……且不说其理论路线是完全错误的，单就宪法的形式特征而言，使木是全民的宪法变成了执政党的党纲党章的延伸。这种定位基本上是以国家、国家的执政者、执政党作为唯一的宪法主体来立宪的。即把宪法当成是“国家法”或“国家的法”，只是执政党治理国家和统治人民的工具（所

5、谓“治国安邦”）。从法理上说，宪法的最高主体应是人民。执政党及其领导的政府首先是宪法的客体，受宪法制约；并且是受人民委托实施宪法的工具，而不是把人民和宪法当作实现政党利益和执政党集权的工具。邓小平在党的八大关于修改党的章程的报告中就指出了这一点：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”⑴人民的、民主的宪法应当是人权和公民权利的保障书，是制衡公权力的最高法律，是社会主体（人民）对国家既授权又限权、既支

6、持又防卫的“约法”。宪法固然有“治国安邦”的功能，但不能只当作执政党和政府治国治民的工具；相反，执政党和政府倒应当是被宪法所监督的对象和遵守、实施宪法的工具。宪法是社会（人民）同国家（执政者）的一份政治契约，其主体有二，即国家和社会。其中社会主体（人民）是矛盾的主要方面（国家一切权力的渊源来自社会一人民的授予）。因此，宪法主要是社会的根本大法，或社会与国家的尖系法。其实质不是政府统治人民，而是"入民统治政府的法〃。宪法的社会性，可以从宪法木身具有的以下一些特点来说明：1•宪法是由社会主体一一全民所制定

7、，必须经由全民公决或其代表机关通过（在我国即全国人民代表大会），具有最广泛的社会基础;2.宪法的基石是权利与权力，其原始来源是社会；其功能在于服务于全社会；2.宪法不应是执政者统治社会的工具，而应是他们执政的依据和准

8、1］《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年第2版第218页。则；4•宪法不能只为国家和执政者所用，更应是为社会主体所用，是社会主体保障自己和防范国家的武器。这应是习近平所说的“权为民所赋”和“权为民所用”的旨意。作为社会主义的宪法，这些特性就更应突出。因为，社会主义就是以“社会至上”

9、为“主义”（即人民至上主义），而不是“国家至上”的国家主义。我们应当摒弃国家主义的宪法观，树立社会至上主义的宪法观。82宪法扬弃了75和78宪法的一些以党代政的规定，删去了宪法条文中“在中国共产党领导下”的定语，回归54宪法的处置，只在宪法序言中、在总结和展望历史经验的表述中提及党的领导，而没有在宪法条文中作为强制性规范予以规定，这是宪法文本的一个进步。当然，通观序言全文，还不能说已摆脱了以党权为本位的痕迹。序言多少类似执政党的史绩和政治纲领，或者多少是