在国家治理视角下实行审计全覆盖研究

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1、在国家治理视角下实行审计全覆盖研究日前，中办、国办出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，这是首次从国家治理高度完善审计制度，是我国审计史上重要的里程碑，是为了保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。此次《框架意见》及配套文件完善审计制度的八大任务中，审计全覆盖为首要任务，足见其改革的迫切性和生要性。审计机关要按照党中央、国务院的决策部署，紧紧站在国家治理这一新的高度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到审计监督无死角。围绕“四个全

2、战略布局，牢固树立五大发展理念,一、审计全覆盖的含义、范围及目标要求(-)审计全覆盖的含义所谓审计全覆盖就是指在审计机关职责权限范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计，实现审计监督全覆盖，审计独立确保监督不留死角。在做到审计覆盖面“广”的同时,要查深查透查实，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍。（二）审计全覆盖的范围《框架意见》要求审计全覆盖的范围越来越大，涉及到很多方面，比如基本建设，包括基础设施，还有环境资源、农业专项等。具体来说：一是公共资金、国有资产、国有资源审计主要针对管理

3、、分配这三项的部门和单位，其中国有资源审计，以前我们都把它纳入到专项审计里去，是首次被单独列出。要求审计机关对于土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计，尤其是资源开发利用和生态环境保护情况，都将被纳入审计范畴；二是领导干部履行经济责任审计，主要针对党政主要领导干部和国有企事业领导人员，也被称作“一把手”审计。（三）审计全覆盖的目标要求总体目标是对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，有力增强审计实效，从而使国家

4、治理和治理能力现代化走上新的台阶。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。具体来说：一是坚持党政同责、同责同审。进一步明确了党的领导干部和政府领导干部所承担的职责，对于党政“一把手”将进行同时审计。二是应审尽审、凡审必严、严肃问责。确定审计周期，在一定周期内有计划地推进全覆盖；确定审计频次，坚持问题导向，对问题多、反映大的单位及领导干部要加大审计频次，对重点对象每年审计1次、其他对象1个周期内至少审计1次。三是有重点、有步骤、有深度、有成效地推进全覆盖。审计全

5、覆盖是一个有重点的全覆盖，不是对所有的领域所有的项目按照同一个尺度去审，而是在整合各级党委和政府的中心工作、全面把握各领域管理状况的基础上，来确定重点的审计领域，关注重点问题。确定审计方式，灵活采取年度常规审计、专项审计、跟踪审计、联网审计等方式。对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。二、审计全覆盖的现状及其产生的原因（一）审计还存在一些"死角"截止目前，审计覆盖率仍不高。以央企审计为例，2008年以来，仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，中央部委所属的94家企业、国有企业境

6、外机构和投资从未审计过。而这种问题的出现，主要原因是审计未能做到全覆盖，致使审计的实际效果尚没有得到充分的发挥。（二）审计项目计划安排缺乏统筹整合审计计划安排缺乏''一盘棋”的思想。部分审计机关在编制年度审计项目计划前，只是机械地将上级审计机关下达的任务以及业务科室提出的备选项目进行汇总，往往造成年度计划零散且非系统。此时的审计热点,并不能等同于审计重点，由于存在不熟悉审计对象的问题，不能统筹整合财政审计和经济责任审计资源，审计项目计划不能随机应变作适当调整，不能与时俱进地突出年度审计工作重点，仍搞“按图施工”，势必与现实的审计主题

7、错拍走调。即使勉强推进审计全覆盖，也难免使审计全覆盖流于形式。（三）全覆盖审计方法和手段落后，审计结果运用效果低下在以往审计项目中，审计思路、方法只是局限项目本身，就事论事。随着审计项目日趋大型化，需组成团队开展工作，但现行审计组织方式过于单一，参与审计的业务科室多注重自己所负责审计的行业、领域，对局部政府性资金了解多，对公共资金、国有资产、国有资源总体情况掌握少，忽略了其他小组的要求和整个项目的审计目标，造成审计深度不够、内容单一、范围狭窄,反映的问题往往是“只见树木，不见森林”，审计报告的综合性、宏观性分析不够，审计监督层次、水

8、平不高,审计结果运用效果低下。（四）当前实现经济责任审计全覆盖的难点当前对领导干部履行经济责任情况实现“全覆盖”临着一些困难，一是过去我们主要是对政府的主要领导同志进行经济责任审计，对党委主要负责同志，经济责任审计相对开展的较少；二是