土地冲突：公共权力失范与农民的权力建构

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1、土地冲突：公共权力失范与农民的权力建构【摘要】本文以典村“卖地”冲突、“乌坎事件”和S村征地冲突3个个案为表述对象，对当下土地冲突中公共权力失范与农民权力建构进行了分析。研究表明，在农村土地资本化和市场化运作中，特定公共权力难以受到约束，这激发了农民利用集体行动、村民自治和话语表达来建构权力的冲动。当然，所谓农民权力建构实际上只是一种在法律框架内寻求支援的借力行为，表面上看具有“权力对抗”的性质，实则没有任何反体制属性，而月.往往也难以取得维护自身合法权益的效果。本文研究明晰了土地冲突中权力行动的一般逻辑

2、，并为土地冲突与政治秩序之间包容性方案的设计提供了理论基础。【关键词】土地冲突；权力失范；权力建构；土地政治通过对土地冲突的历史进行回顾可以发现，在土地冲突发生、演化的机制组合中，有一种因素处于枢纽的地位，即与土地权力运用相关的政治力量，这往往构成了土地冲突从无到有、从小到大、从局部到整体扩散的直接触发因素。“曾经有人统计了民国时期三千多起农民骚乱，绝大部分跟地主地租没有多大关系，都是跟国家的行为有关系，都是跟基层干部的腐败、敲诈勒索、贪污公款有关，一直到土改的时候还是这样。"（秦晖，2012）实际上，当

3、前很多土地冲突都呈现出与历史上类似的样态：冲突的确是围绕利益之争，但是，利益之争仅仅是土地冲突的必要条件而非充分条件，利益之争并不必然带来冲突；冲突的焦点或许是土地增值收益的分配，但是，其直接的触发因素往往是基层政府对权力的滥用和权力失范。面对失范的权力，农民也会在现有的权力框架中寻求对自己有利的权力支援与之相抗衡。本文即试图通过对土地冲突中公共权力失范与农民权力建构之间互动的分析来增进对土地冲突一般性特征的理解，同时进一步丰富对于土地冲突中权力因素作用机制的历史体认。一、文献述评及分析进路围绕土地冲突中

4、权力因素的作用这一主题，学界的研究大致可以分为三个方面：第一，关于土地冲突是否具有政治性的论争。在一些学者看来,土地冲突具有很强的政治性，属于一种典型的权力对抗（郁建兴、阳盛益，2003；刘刚、王芳，2008）o特别是于建蝶（2005）观点鲜明地指出，农村土地争议引发的冲突具有“对抗性和持久性”，同时也具有相当大的“政治爆炸性”。但是，学界也存在一种与之相对的观点，认为土地冲突只是利益之争，不具有政治或权力上的对抗性特点，其中的政治意涵或意识形态因素十分有限（李红波，2007；孙鹤汀，2009）o实际上，

5、两种观点的对立恰恰反映了当下中国土地冲突的多元样态。土地冲突，还可以细分为农民之间的土地纠纷、农民和基层政府之间的征地冲突以及由土地制度的模糊利混乱所引致的土地管理冲突。农民之间因为土地经界、租金等问题发生的冲突，一般不具有权力对抗特征，其政治意涵较弱；但是，由征地问题引发的农民对基层政府的对抗，其中的政治意涵还是很明显的。第二，关于土地冲突中公共权力失范的讨论。BinswangerandDeininger(1997)研究发现，在一些后发展国家，土地管理中民主协商的缺乏、政府行为的失当容易造成农民利益受损

6、，这往往成为大规模土地冲突的潜在根源。PeerGhulamNabi(2014)在对印度控制(印控)克什米尔私营水电工程土地攫取的研究中发现了类似的权力逻辑，在这一过程中，农民缺少选择权和决策权，遭受得更多的是被剥夺和被驱逐。以上研究所形成的一个基本共识是：基层政府公共权力的失范与滥用成为土地冲突走向政治冲突和权力对抗的重要诱因。这在中外土地冲突中都得到了充分的验证。因此,对基层政府公权力的匡正或将成为消弭频发的土地冲突的一个重要行动方向。第三，关于上地冲突中权力运作内在机理和演化逻辑的研究。典型的文献(例

7、如柳建文、孙梦欣，2014)通过案例比较得出结论认为，利益损益是土地冲突主要的诱发因素，冲突时不同主体的应对策略和互动方式是决定冲突强度和冲突走向的关键变量。杨磊、刘建平(2014)解释了基层治理结构和土地冲突之间的逻辑对冲：一是在对土地财政的追逐中城镇化的成本被转嫁给失地农民；二是对土地问题的策略化治理造成了刚性稳定的治理格局；三是失地农民的贫困化和边缘化导致冲突因素加速积累并酝酿成“土地风险”。看得出来，前一文献是沿着土地冲突发酵过程这一时间轴来建构分析框架的，而后一文献则将土地财政、基层治理、社会保

8、障等权力行动场域的不同作为分析的基本框架，可以说，这两项研究在论题上、逻辑上和理论发现上都形成了很好的互补。总体来看，目前相关研究对土地冲突中公权力行动的讨论比较充分，但是，对冲突另一方也就是农民的权力抗争着墨不足，特别是对于两种权力对抗的性质缺乏理论层面的探讨。基于以上文献述评，本文展开分析的一个基本假设是，尽管土地冲突的目标是利益性的，但是，其冲突过程是一个权力对抗和权力互构的过程。基于这一假设，本文设定了四个层面的分析进