压力型体制的治理限度及其调适探讨

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1、压力型体制的治理限度及其调适探讨【提要】压力型体制是改革开放以來中国发展収得重大成就的内在体制性原因，但其在治理效能上亦有问题与限度。这种问题与限度主要表现在：一定程度的系统性官民疏离、领导干部的夹缝处境、部门或地方的策略性应对、体制内官员压力与动力的失衡、民众主体地位一定程度的丧失等。对于压力型体制的调适来说，一方面要合理划分中央、地方与基层的责权利，赋予地方更大的自主空间，一方面要积极有序推进民众参与，实现各级领导干部对上负责与对下负责的切实统一。【关键词】压力型体制治理限度调适压力型体制的概念最初是荣敬本等人在《从压力型体制向民

2、主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》一书中提出的。所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是'一票否决'制（即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给了各种先进称号和奖励），所以各级组织实际上是

3、在这种评价体系的压力下运行的。荣敬本等人是就县乡层面与经济发展领域使用压力型体制这一概念的。实际上，压力型体制是整个中国权力运行体制所具有的特点，其不仅限于经济领域而是广泛体现在经济、政治、文化、社会等各个领域的任务落实方面。在这种压力型体制下，领导干部既面临纵向自上而下层层加码的任务完成压力，也面临着横向区域之间、部门之间、领导干部个人之间政绩锦标赛的压力，优胜者得到奖励晋升，落后者则遭到批评乃至淘汰。以政绩为指挥棒,在这种巨大的压力和激烈的竞争环境中，各级领导干部完成中央与上级的任务决策就具有了强大的内驱力。一方面，压力型体制是改

4、革开放以来中国发展取得重大成就的内在体制性原因。正是基于这种自上而下的严密的压力型体制，我们才具有了集中力量办大事的优势，改革开放以来党的路线方针政策才得以较为有效地贯彻落实，发展Fl标才得以通过压力的层层传导较好的实现。就此而言，这种口上而下的适度的压力对于中国的治理现代化而言始终是必要的。另一方面，这种单纯自上而下的压力型体制在治理效能上亦有问题与限度，对此必须清醒认识。其治理限度主要体现在以下几个方面：其一，一定程度的系统性官民疏离。在自上而下的压力型体制下，集中精力完成上级任务成为体制内各级官员的必然选择。与之相应，官员个人以

5、及整个官僚体系很难有足够时间与精力及时有效回应来自社会尤其是基层的大量具体化、多样化、迅疾化的民意诉求。“官员任免权在上级政府，冃前的官员任命机制无法保证地方官员对居民和企业的多样化偏好做出足够和有效的反应。”只要上级有明确的任务指示与目标要求，并且与自身利益特别是晋升直接相关，各级官员对上负责的态势就不会根本改变，而会将精力集中于相关任务的完成以及应对上级的各种检查。为了任务的完成，各级人民代表大会这些本來的民意反映与上升机构也会被强力整合到各项发展目标的实现过程之中，服从并服务于口上而下的任务贯彻。这不能不使得口下而上的社会参与与

6、民意表达机制与功能严重弱化。乡镇基层这一问题表现的最为突出。作为基层政权，乡镇面临着民众最为鲜活、最为具体的多样化利益诉求，但同时，作为压力型体制的末端，乡镇也承担着最重的任务完成责任，因为“上面千条线，底下一根针”，中央与上级的各项任务目标层层传导，最终分解到乡镇层面予以解决。面对各领域各方面的繁重任务要求，面对來口上级的不停检查评比，很多地方的乡镇干部很大程度上无法集中心思谋划本地发展，关切地方民众的具体、多样化个别利益诉求。正是由于整个官僚体制的对上负责性，其与整个社会一定程度上实际是相对脱离的，没有完全有效地扎根在社会之中，由

7、之出现系统性的官民疏离问题也就在所难免。这种系统性官民疏离是长时间以来社会稳定、官民矛盾、干群矛盾等问题持续存在的一个重要体制性根源。正是rtr丁•这种官民疏离是系统性、体制性的，所以当前出现的诸多问题就不能单纯归咎于领导干部个人因素或仅仅视为一种作风问题。尽管执政党近年来采取了像干部包村、“群众路线”教育实践活动、加强基层党组织建设等若干举措，力图更大程度地恢复领导干部与民众之间那种应然的理想化关系，但只要这种压力型体制的逻辑不变，这些举措的实际效果都必然会有所折扣。这就是为什么这么多年中央一直强调各级党员干部要联系群众，而两者之间

8、的矛盾还如此频繁的一个极其重要的原因。其二，领导干部的夹缝处境。虽然压力型体制造成了系统性的官民疏离,但这并不意味着在这一体制下的各级领导干部只能专心应对上级任务要求而对社会成员具体、多样化的利益诉求可以置之不顾。事实远