地方人大常委会重大事项决定权行使困境、原因及路径探析

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1、地方人大常委会重大事项决定权行使困境、原因及路径探析讨论决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化等领域的重大事项是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。三十多年来，地方人大常委会重大事项决定权得到不同程度的行使，也在一定程度上为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。但毋庸讳言，地方人大常委会重大事项决定权的行使与立法权、监督权、任免权的行使相比，还有一定差距，还远未到位。特别是在“四个全面”战略布局的新形势下，地方人大常委会重大事项决定工作面临的时代背景、历史机遇、职责使命等已经发生深刻变化，加强这方面的研究和探索尤其紧要，迫切需要我们以全新的思维和视

2、角去审视和推进之。一、地方人大常委会重大事项决定权的行使困境在地方人大常委会的职权体系中，重大事项决定权是最能体现地方国家权力机关性质和特点的一项基本职权。但实际上，重大事项决定权又是行使得最不充分的一项职权，特别是与立法权、监督权、任免权相比，不仅行使的次数较少、质量不高，而且行使的动力不足、后劲乏力，甚至在个别地方该项职权长期被束之高阁，以致重大事项决定权在地方人大常委会的四项基本职权中处于相对弱势的地位。困境之一：重大事项虽迫切需要明确界定但实际上又难以明确界定在诸多地方人大常委会关于重大事项决定权行使的若干规定中，主要是从三个方面对“重大事项”进行规定：一是须经地方人大

3、常委会批准的事项，如国民经济和社会发展年度计划的部分变更、财政预算调整和决算、环境和资源保护规划的制定和修改等；二是须由地方人大常委会讨论决定的事项，如授予荣誉市民、人民好公仆等荣誉称号；三是须向地方人大常委会报告再视情况作出决定的事项，如涉及社会和谐稳定、基层民主建设等事项。与地方组织法相比，这些规定虽然对重大事项作了列举，但实际上仍然存在判定标准不明晰、难以界定的问题。比如，第三类视情况再作出决定的事项，即需要报告但不一定需要作决定。这就是一个不确定、模糊的职权规定。实践中，由于重大事项不够明确、不够具体、缺乏可操作性，客观上可能导致一些议题被临时动议，从而在一定程度上破坏

4、了重大事项决定权的法定性。就“一府两院”等提出主体而言，其提请讨论决定的事项可能存在随意性，比如,对于一些符合本部门利益的重大事项，有关部门则可能快速报告并要求审议通过；对于一些不符合本部门利益的重大事项，有关部门则可能暂缓报告甚至不报告。就地方人大常委会这一决定主体而言，对于是否属于本级人大常委会讨论决定的重大事项有时候全凭主要领导或有关部门负责人的主观认识和个人喜好来确定。这些都使得重大事项决权的行使始终处于被动地位。从理论上讲，重大事项迫切需要明确界定，因为只有明确界定才便于操作。可事实上，重大事项又是一个难以明确界定的事物。首先，从国家或法律层面上看，迄今为止，关于重大

5、事项决定权的全国层面的专门法律或法规尚未制定，有关法律对此也仅作了一些原则性的规定，并没有对如何界定、确定重大事项作出明文规定，在实践中具有很大的模糊性。其次，从理论层面上看，重大事项之“重大”本身是一个描述性和相对性的词汇，因而重大事项是一个动态概念，它会因层级、地点、时间等的不同而不同，这就导致“重大事项”在不同的层级、不同的区域、不同的时间，其内涵外延是不一样的、内容范畴也是不确定的，所以在实际操作中具有一定的难度。第三，从地方人大常委会的实践情况看，一方面由于现有体制下地方人大权力式微，党委决策权和政府行政管理权处于相对强势地位，这实际上挤压了重大事项决定权的行使空间；

6、另一方面虽然地方人大常委会大多制定了讨论决定重大事项的规范性文件，但这些规定对实际操作指导性并不强，甚至一些规定还存在互相矛盾甚至有违法律精神之处，致使该项职权在行使中大多不尽如人意。上述种种原因，使得地方人大常委会在开展重大事项决定工作时陷入了既想明确界定、又难以明确界定的困境。困境之二：议决过程虽有坚定的法治追求但又深受传统决策模式的影响作为宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，讨论决定本行政区域内的重大事项有着“与生俱来”的法治基因，迫切需要地方各界以法治思维和法治方式予以推进。但坦率地讲，尽管当前地方各级党委、政府对重大事项决定权的认识正在不断加强，实践中就本行政

7、区域内重大事项提交或提请同级人大常委会讨论决定的现象日益增多，但由于长期以来旧有的地方国家重大事务决策机制和惯性思维仍然根深蒂固，而且时不时地“侵袭”重大事项决定工作，致使重大事项决定权往往被“晾在一边”。一直以来，地方党委、政府往往以党委决定、政府执行,或者党委、政府联合决定的方式，对本应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项作出规定，致使权力机关既不能依法讨论决定有关重大事项，也难以对“一府两院”执行有关决议、决定情况实施有效监督。例如，2013年，XX市委提略涉及精良产业、精深文化、出