城市管理综合执法体制改革研究(下)

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1、城市管理综合执法体制改革研究（下）DOI:10.13636/j.cnki.jgyxz.2012.08.019体制改革2012.08城市管理综合执法体制改革研究（下）O段修国三、城市管理综合执法的问题解析城市管理综合执法所面临的困境，从价值层面上看，是政府管制秩序与公民生存权益的错位性选择，在规范层面上看是相对集中行政处罚制度与宪法关于权力制约、权利保护原则的抵触，在制度层面上看是管制制度与自治愿槊的冲突，在操作层面上看，是野蛮执法与基本维权的碰撞。（一）个体利益和管制型管理模式冲突的必然结果1、个体利益和权利意识的觉醒。从计划经济向市场经济的转型是一场深刻的变革。

2、在计划经济时代，个人利益处于被平均化和被管制的状态。实行市场经济体制之后，无论从逻辑上还是从历史上看，都经历了个体利益意识的觉醒。政府面临从夺取政权的合法性到有效执政的合法性进行转变的重大任务，契约政府成为政府合法性的唯一来源。现实情况是政府集权造成公共政策脱离民意，盛行的“政府本位主义”使公民的生存权、发展权被漠视，冲突不可避免。2、政府管理理念的滞后。许多城市政府在城市管理的方法和手段上，权力控制、行政命令、行政处罚、行政制裁等具有单方向性的行政行为方式被大量运用。其根源，一是利益驱动，二是习惯思维，三是制约缺失。我国在计划经济体制城市管理活动的唯一主体是城市

3、政府。传统行政主要是为实现一定的行政目标而对行政相对人进行管理的活动，其思维的核心是管理；而现代行政强调政府帮助发展完善的公共服务体系，政府以公共服务的理念为公民、社会创造良好的发展环境和条件，其思维的核心是服务。全面管制型政府向市场经济体制下契约型政府的转化，阻滞因素较多，速度较慢，城市管理综合执法的困境，是其表现形式之一。从更深层次的意义上来看,这反映了在社会变革中公权力和私权利的冲突，更反映了公众对城管执法制度的不信任，这既与城管执法制度给他们带来侵害有关，也与该制度造成的歧视“被治理者”的现实相关。（二）政府职能双垂偏差的必然结果1、生存发展环境的空廣。虽

4、然在科学发展观的指导下，目前诸多城市提出了建设“宜居城市”与“和谐城市”的口号，但深刻追问其价值理念和制度设计、路径选择，经得起推敲的却不多。如前所述，在“以人为本”进入意识形态领域之后被泛化和虚置后，在具体的城市管理过程中，政府对以人为本的辩证法没有推进到极致，物化管理、物木价值等情况比较普遍。因此把涉及宜居与和谐的最关键的“市民权益”当作旗帜写在首位的，几乎没有。宏观城市规划和管理缺乏对人的生存处境的真切关怀,在公民意识、市下形成了“全能政府”的城市建设和城市管理体民待遇方面，存在很大的认知盲点，在义务教育、制与机制（既包括资源控制，乂包括规则制定）。公共医疗

5、、社会福利和社会保障、劳动力就业和302012.08体制改革培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩党政主耍领导不存在“自己是城市的主人”的预序等与民生相关的重要方面，缺乏操作性的细节。设，则毫无必要成立专门机构对“自治”的城市与此同时，城市只考虑城市发展和市容环境，出居民实施管理以及惩罚。正因为城市是（书记）台了一律取缔马路市场、市内废品回收站等管理措施。但一则实质性剥夺了城市部分弱势群体的生存权。“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人”，市长的城市，所以政府假借公共利益行事才会出现，公务暴力才会出现。城市政府的行政活动以自我为中心，以“便于管理”为原则，从时间

6、与所谓无照经营的小商小贩，主要有两类人，一是城市下岗失业人员，二是被城市化占去了耕地的。但他们也并非愿意选择当“无照商贩”，只因“市场进不去，摊位少、位置偏、摊位费太贵。”1三是忽视了百姓日常生活种种简单而琐碎的需要，存在没能有效改善市民工作条件，方便市民生活的情况。2、行政权力的利益化。政府本身的高度集权现象还没有得到很好解决，在城市发展和城市管理中职能转变不到位，仍然是全面运用政府干预手段，导致“政企不分、政事不分、政社不分”，进而导致了某些部门或官员将公共权力机构蜕变为特定的、主要为掌权者谋利益的组织。权力得不到有效约束，甚至公开侵犯公民的私人权利。这种利益

7、化主要有两个方面的表现，一是权力高层的政绩冲动，这是面子工程和形象工程的根源。如某市提出“像管理自家客厅一样管理城市”，就是直接体现。二是具体权力的寻租冲动，这导致寻求对行政相对人的长期合法伤害以求“活取熊胆型”的共生生态。（三）权力运作模式的必然结果1＞权力机关对行政机关的制约趋于空泛化、形式化。我国宪法规定：人民代表大会是权力机关，行政机关及司法、检查机关均需对其负责。然而在人大代表兼职制的情况下，其具体实现形式是人民代表大会审议政府工作报告及人大代表质询政府行为这两种相对抽象的途径。加之有相当比例的城市，其党委书记兼任人大常委会主任，就更加使权力机关形式化,

8、丧失了制度