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1、总第151期（1998年7刀6U）:木刊特别策划•控制土地供应总量日期:19980706控制供地总最的难点及对策作者:福建省土地管理局局长林方磊控制房地产用地的供应数量，对房地产业健康发展具冇十分关键的作用，在市场经济条件下尤其如此。然而，控制房地产供地总量并非是一个简单问题，它不仅涉及房地产管理体制、机制和法制等，还与城市政府木身的利益有着十分密切的关系。据这次农业建设用地清查表明，从1991年至1996年，福建省出让各类土地共10783宗,面积9219.63公顷;经营性房地产开发项目共2874宗，面积5176.79公顷;已经立项的高尔夫球场共计13个（己建成6个，在建
2、2个，拟建5个）,总用地1637.47公顷。在这些经营性房地产用地中，高尔夫球场闲置土地23&68公顷，房地产项目闲置土地377.63公顷。而1997年福建省正在开发的房地产用地有971公顷。“九五”期间福建省只要充分挖掘现有存量土地的潜力,在不征或少征土地的悄况下，已基木能满足房地产市场开发的需要。目前，福建房地产业的发展形势不容乐观,一方面群众对住宅的盂求还I•分旺盛,普通住宅显得十分短缺,期一方面房地产市场供过于求,高档商品房大量积压，矩缺和积压并存的状况在短期内难以扭转。1997年底福建商胡房空置面积比1996年增加了61万平方米，达到335万平方米，如果按每平方
3、米1500元计，沉淀福建资金达50亿元。因此，从口前我省的房地产市场发展來看,控制房地产川地总蜃已成为当务之急。供地总量控制的难点及原因经济利益驱动，使政府不愿意控制土地供应总量。在目前的土地供应机制卜•，政府是土地一级市场的供应者，谁卖地,谁得益，卖得越多，利益也越多。尤其是在计划经济向市场经济转轨过程屮，随着资源的资木化，政府所能掌握的资产中，土地是最为重要的资产。而H•土地收入往往被作为预算外资金使用,许多地方则体现为土地实物地租。现在大多数沿海城市，土地收入已成为地方财政的一个非常重耍的渠道,也已成为维持城市运营（基础设施建设、维护）的最重要来源。长期以来我国城市
4、发展水平低，基础设施建设欠帐多,政府只能用十•地出让收入来弥补城市建设“公共亏损”。许多地方政府的财政多是吃饭财政，能拿出来搞建设的钱不多，因此，这些地方政府离开了土地收入，城市建设就难以为继。而现行的土地分级限额审批的土地管理机制，客观上也为各级政府化整为零、超计划供地提供了条件。据对福建省4个地级市和5个县级市1994—1995年土地出让情况进行抽杏，有18宗2883.885亩属于越权批地,山土地出让总面积的&2%;而沿海某个城市,1994—1995年度合计用地计划为8100亩，实际审批用地却达1004&38亩,超计划24%,所有这些都是利益驱动的结果，是体制和机制不
5、合理造成的。建设H标多元化，使政府难以控制土地供应总虽。作为管理各项社会事务的城市政府，不可能只考虑控制房地产供应总量单一目标,而许多冃标的实现，都离不开土地。交通发展、城市配套建设及IH城改造等需要出让土地;国有企业改革、建立现代企业制度、资产重组也需要地块置换,这就往往导致土地供应总量失控。以福州市为例,1988年至1997年出让土地1188宗，面积37541.18亩,其中旧城改造680宗，面积8358.44市。由于旧城改造规模过大、速度太快，房地产开发商对房地产市场的需求又没有经过科学预测，导致房地产用地供应量过大,使福州市闲置土地达138幅,1182亩,闲置率大大
6、高于全省其他城市。城市土地大量掌握在开发商手中，也给国家重点项目用地带来许多困难。去年省政府打算在福州建设几个社会重点项口,但始终找不到合适的地点，只好将一些形彖工程安排在一些不适合的地点。另外，政府在执行土地政策过程中，往往必须兼顾其他政策的执行和实施。例如,在这次清查非农业建设用地过程屮，许多地方为顾及投资和城市形象，对闲置两年以上的土地外未依法收I叫,作为政府的土地储备，而是采取督促开发商加快开发进度,以减少土地的闲置。这些势必使开发商不注重市场状况，只是迫于政府的压力而加快开发进度，形成更多的房地产闲置。土地市场无序竟争，使政府难以控制土地供应总量。随着社会主义市
7、场经济体制的建立，大流通、大交换的格局已基本形成，任何一个地方都无法在这个人市场中独善其身。特别是在全而开放的大形势下，一些地方原有的特殊政策渐渐趋同，并无优势可言。各地只好在土地价格上做文章,用协议方式、低地价來吸引投资。据报道,经过広观调控，从1992年至1997年,全国地价水平平均已下降了44%。低地价政策使各地政府只能以人而积的供地来满足其一定量的土地收入,而低地价政策却在客观上降低了开发商的入市门槛，加大了开发商的炒作空间，刺激了开发商进行房地产开发和储备土地。同时,开发商还可以采取种种理由减少、缓交地价款，把开发的
