地方政府融资平台贷款的风险与防范

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1、地方政府融资平台贷款的风险与防范广州银行董事长姚建军近年來，地方政府借助于融资平台，实施了大量棊础设施项冃，对当地社会经济发展起到巨大的推动作用；银行通过支持城市基础设施建设项目，获得了较高的综合收益，实现了商业利益和社会责任的统一。同时，也应该看到，由于地方政府融资平台投融资规模大,借款期限长，风险具有隐蔽性，且贷款往往来自多家银行，单个银行难以通过信贷审杳控制风险，一旦发生违约，波及面甚广，存在着较高的系统性风险。当前，银行必须加强认识,重点防范地方政府融资平台贷款风险。地方政府融资平台快速发展带来的潜在风险政府融资平台

2、通过大规模融资推动城市化建设，为中国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台的快速发展是一把“双刃剑”，一方面带来了巨大的成效，另一方面也埋卜•了严重的隐患。借款主体公司治理不完善，经营机制不健全。一是法人治理结构存在先天性缺陷，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有实体运作。二是资产虚拟化。资木来源通常是财政注入或存最公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。三是受地方政府干预过多。融资平台法定负责人和主耍业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由

3、政府有关部门指派，产权不明晰，项目收入的支配权也不明晰，容易造成还款资金被挪用。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和白主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。第一还款来源不足，人量依靠财政收入，而政府偿债能力有可能会出现问题。地方政府融资平台投资项冃按照还款来源分可分为三类：第一类项H完全没有经营性收入，完全依靠财政收入还款，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等；第二类项目有部分经营性收入，但不能完全口负盈亏，部分依靠财政收入述款

4、；第三类项冃有经营性收入可以自负盈亏,只有项目资木金靠财政来投入，如开发新区，建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。总体来说，贷款偿还很人程度上取决于政府的财力和信誉。我国地方政府的可用还款來源主要是地方木级财政收入、中央税收返还和转移支付以及地方政府性基金收入。由于政府融资平台贷款很大一部分用于非经营性、准经营性项冃，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产牛:的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。2009年以来，积极的财政政策导致财政支

5、出增速人幅度提高，财政紧张状况LI益凸显。政府融资平台的资产负债率普遍高达80%以上，如果土地收入和税收出现人幅下滑，则会宜接威胁地方财政偿付能力，一旦融资平台无法履行其偿债义务，这部分贷款将最终成为银行的不良资产。信息严重不对称，风险难以监控，存在政府信用风险。在对地方政府融资平台贷款时,银彳亍处于弱势地位，存在较为严重的信息不对称，无法准确评估各级地方政府的真实财力，特别是无法准确掌握各级地方政府融资平台的贷款总量、对外担保悄况等重要信息，这就严重影响了银行准确预测贷款风险。借贷时，银行一般会要求政府出貝-政府还款承诺函

6、，按照《担保法》规定，政府还款承诺函并不具备法律效力，而政府融资平台乂多以不易变现的土地、未来税收等作为抵押，因此，此类贷款更类似于信用贷款。同时，由于屮长期项目贷款期限较长，历经几届政府，贷款偿还将取决于各届政府对贷款存续期内建设性资金的使川安排，存在因政府换届而导致金融机构不能正常收冋贷款的风险。贷后管理难度大，政策性风险突出。由于平台类借款人与贷款使用人分离，权、责、利不统一，致使平台对贷款使用的监管出现脱节。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的管理，借款人和项目法人Z间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力其至还款

7、期互相推诿的隐患。地方财政部门或项目建设主管单位同吋运作的项目数量多，融资渠道广泛，账八资金进出频繁，这种资金运作模式为项H资金交叉混用提供了便利，却人人增加了银行贷后资金监控难度。银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成人量不良贷款。此外，山于政府融资平台贷款项目具有很强的政府背景，因而其政策性风险较大。而且这类贷款的期限往往较长，在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府

8、融资平台的经营产生较大影响，可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。防范风险应对措施深入分析融资平台资质，分类指导、区分对待。银行应推进更为审慎的风险管理举措,通过对项冃资本金的严格监控，深入分析偿债能力，跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。合理确定政